他国为首都“减负”成效如何

蓝建中 张青 胡光耀

日本：有效分散东京功能

东京作为世界级大都市，在分散首都功能方面较为成功。

日本通常所谓“首都圈”是指东京都、埼玉县、千叶县和神奈川县这“一都三县”，其人口接近4000万，是世界人口最多的都市圈。狭义上的东京仅指中心城区的23个区，所谓“首都功能的分散”，主要是指从这23个区向外分散。

由于城市功能过去主要集中在中心区，东京也曾面临交通拥堵常态化的问题，通勤过程甚至被称为“通勤地狱”。为此，东京先后建立了七个副“都心”。其中，池袋、新宿和涩谷三个地区是1958年为了分散“都心”的功能而指定的，被称为“三大副都心”。20世纪八九十年代，日本又先后追加了四处地区为副“都心”，有效分散了城市的中心区功能。

每个副“都心”的办公、购物、休闲、观光等功能一应俱全。以著名的新宿副“都心”为例，这里自1965年开始建设，1991年东京都政府搬迁至此。如今，这里超高层办公楼、超高层酒店林立，集中了各种人群和文化，成为日本最受外国游客欢迎的繁华街区，受到全世界的认可。

为了将人口和产业进一步从东京中心区域分散到周围的卫星城市，日本还建设了位于东京都邻县的“横滨21世纪未来港”、幕张、埼玉等三大新“都心”。这些新“都心”利用原来的工厂旧址或者填海造地搞开发，吸引了不少企业总部入驻。

值得一提的是，埼玉新“都心”分担了东京的部分行政功能。进驻这里的行政部门包括法务省、厚生劳动省、防卫省等几乎所有中央省厅的关东地区派驻机构。

除此之外，20世纪50年代至80年代，日本还在东京等城市圈的郊外大力建设新城。首都圈的多摩新城、港北新城、千叶新城等都是代表案例。

日本还向地方转移国立研究机构，其中最主要的措施是建设“筑波科学城”。筑波市位于东京都东北约50公里。1963年，日本决定在这里建设“筑波研究学园都市”。至1980年，这里的基础设施建设基本完成，转移或新建的国立研究机构也各就各位。此后，民间企业开始大量进驻筑波并兴建工业园区。如今，这座人口不足21万的小城是日本国内研究机构和人才最为密集的地区，集中了日本30%的国家级研究机构，曾涌现出四名诺贝尔奖获得者。

韩国：

“新”“旧”之间尚待磨合

二战之后，韩国将城市经济发展重心放在了首都首尔，使首都圈集中了全国半数的人口和七成的经济力量，这不但相对制约了其他地区的发展，交通拥挤和环境污染等城市病也令首尔不堪重负。

2012年7月1日，新行政中心城市——世宗市诞生，韩国正式跨入双都时代。世宗市全称“世宗特别自治市”，位于首尔以南大约120公里处，面积465平方公里，约为首尔市的四分之三。截至2012年，常住人口有12万。

世宗市于2007年动工，历时5年，到2012年基本建成，同年9月起，包括国务总理室在内的17个政府部门开始陆续前往世宗办公，计划在两年内搬完。不过，为保留首尔的首都地位，青瓦台总统府、外交部、国防部、统一部、行政安全部、法务部等核心政府机构与国会、大法院作为三权分立的象征，仍留守首尔。

在韩国“行政主轴”转移的过程中，遇到了诸多困难和阻力。首先是相关配套设施欠缺，造成生活不便，新建的幼儿园、小学无法与首尔的教育相媲美，为此，许多公务员还是选择将子女留在首尔上学，不惜自己每天花费数小时往返于世宗和首尔之间。由于世宗市周边的公共交通设施缺乏，绝大多数公务员只能选择开车上班，却又面临停车难的困境。另外，世宗的生活服务设施也没有做好接待大量公务员涌入的准备，在世宗工作的李小姐就曾对记者大吐苦水，大冬天买一杯咖啡要排数小时的队。

还有部分政府机构职员对搬往“地方城市”世宗工作心存抱怨，虽已在世宗办公小半年，但依旧怀念首尔，直接导致办事效率低下和精神懈怠。

虽然任重道远，但韩国政府还是信心满满地计划到2030年将世宗打造成一座拥有50万常住人口的行政中心城市，正式承接起行政首都的功能。

马来西亚：

悉心治理“城市痼疾”

马来西亚的首都是吉隆坡，但很多人可能不知道，它还有另一个“首都”——布特拉贾亚（又称“布城”）。这座2005年诞生的崭新城市位于吉隆坡西南40公里处，不仅担负着马来西亚行政首都的功能，还是该国著名旅游胜地。

马来西亚政府的行政机构原先都在吉隆坡，但人口密集、交通拥挤等问题严重影响了政府的办事效率和民众生活质量。为改变这种状况，时任总理马哈蒂尔于1993年6月提出新建布城的设想。1995年，该国投资200亿林吉特（约合400亿人民币）建设布城。2005年，马来西亚联邦政府行政中心迁往布城的计划基本完成。

布城面积达49平方公里，人口约7.2万人。这座城市也被称为马来西亚的“智慧型花园城市”，绿化非常好，大约38%的土地被开发成公园、湖泊和湿地。布城的地理位置是经过严格测算后选定的，它位于吉隆坡市与吉隆坡国际机场之间，距两地各约40公里。

马来西亞联邦法律规定，布城是“行政中心和司法机构所在地”，但由于吉隆坡仍集中了大部分首都功能，布城事实上扮演的是“副行政中心”的角色。目前，马来西亚的国家皇宫、国会大厦以及国家艺术宫等国家层面的建筑都在吉隆坡市内。布城有总理府和各个政府部门，是政府所在地。

根据马哈蒂尔的设想，布城除了建办公楼，还要建一些商业中心，以便于公务员生活和接待游客。但遗憾的是，布城的商业始终没有起色。公务员下班后，城市便毫无生机。

为了让这座城市充满活力，布城管理部门努力策划并举办一些活动，如国际热气球节、国际烟花节，吸引了不少海内外游客。

很多人认为，美丽大气、现代化的布城提升了马来西亚的形象，也有利于马来西亚政府的运营。然而，减轻吉隆坡交通拥挤、人口过多压力的目的目前尚未达到。这说明，治理首都的城市病不能仅靠外迁政府机构。

（摘自2014年4月15日《参考消息》）