地方自主发债，尚有一步之遥

地方政府自发自还债券终于开闸。

财政部5月底下发通知，经国务院批准，今年将在上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛试点地方政府债券自发自还，试点地区在国务院批准的发债规模限额内，自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金的机制。

这是自2009年，中国开始尝试地方债券以来的又一次放权。

权责统一，约等于“自主”

简而言之，中央政府给定一个额度，每年地方政府财政预算不够的那部分，原本是由中央代地方发行债券，现在这部分额度由地方政府自己发行。

从2009年财政部代发代还地方政府债券，到2011年试点地区自行发债、中央代还，再到如今试点地区债券自发自还，地方政府举债融资机制正在不断完善。

“试点实现了一种制度突破，根据我国《预算法》规定，地方政府没有特殊规定是没有自主发债的权限的。此次试点表明以后地方政府可以制度化、常态化的发行债务。”国信证券监事会主席何诚颖撰文道，“这样一来，地方政府增量资金来源问题初步得到了解决，过于依赖土地财政的局面得到有效缓解。”

自发自还债券的期限结构也较之前有所变化，取消了3年期债券品种，增加了10年期债券品种。期限结构的变化，体现出以长期债券置换短期债券、缓解短期偿债压力的政策意图。

央行在其日前公布的《中国金融稳定报告》中指出，地方政府融资平台等风险不容忽视，地方政府融资平台贷款逐步进入还债高峰期，约37.5%的贷款在2013年至2015年内到期。有限额度的自发自还债，无疑是此一局面的有力缓解。

自发自还机制的最大变化还是地方政府权责统一。试点地区需要建立偿债保障机制，统筹安排综合财力，及时支付债券本息、发行费等资金。财政部财科所金融研究室主任赵全厚指出，此次自发自还债新政，最重要一点是发债方自己面对市场，中央只控制风险，不再提供“直接担保”，地方政府官员必须负起责任，更科学地考虑发债的成本、收益等问题，避免盲目发债。

“地方政府自己发债、自己还债，其实已经接近自主发债了。”中国社会科学院研究员、财政研究室主任杨志勇表示。之所以是“接近”，而非“等同”，是因为自主发债和“自发自还”存在差别。

首先，“自发自还”有发债规模上的限制。根据《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，试点地区只能在国务院批准的限额内进行债券发行。“试点地区发行政府债券实行年度发行额管理，不能超过批准的额度发行。”财政部财政科学研究所副所长白景明表示。

再者，“自发自还”有期限上的限制。比如2014年这10个省区市的债券为5年、7年和10年，结构比例也提前设置为4：3：3。“这有利于缓解地方偿债压力，优化地方债务结构。”财政部国库司有关负责人说。

最后，“自发自还”利率定价基准上除参考市场利率外，还需参考同期限新发国债利率。在白景明看来，“自发自还”目前需要与国债利率保持一定的一致性。这在改革初期，有利于稳定利率水平，降低试点地区债务风险。

为何没有完全放开自主发债的“闸门”？三菱东京日联银行（中国）首席金融市场分析师李刘阳认为，从稳定增长、降低地方财政成本的角度考虑，地方自发自还债券从发行主体、发行量和用途等方面仍须受到中央的约束。

信用评级是关键

此次试点，要求发行债券的地方政府及时披露债券基本信息、财政经济运行及债务情况等。之前，财政部代发债券，是将多个省市债券打包发行，相当于资产池，不披露每只债券的信息。如今地方政府将作为独立的信用评级主体，发债成本与难易与评级直接挂钩。

在这种情况下，就需要利用市场的力量，对地方举债行为进行规范，提高发债的透明度和规范性。《办法》之后，财政部随即发布了《关于2014年地方政府债券自发自还试点信用评级工作的指导意见》，强调试点地区的财政部门“对提供信息的真实性、准确性负责，不得以任何形式干预评级机构的公正评级”，便是为此。

但是信用评级的真正实施效果如何尚待观察。中债资信评估公司、中诚信和大公国际等公司从去年就开始研究地方政府信用评级，然而目前的评级方法，在考核政府债务指标时，还是以审计署和财政部的债务余额统计表为基础。赵全厚强调，评级公司必须独立于政府统计，有一套自己的债务统计口径和方法，否则如果都以政府数据为准，不足以体现评级的市场价值。

同时，出台的试点办法要求试点地区承担债券还本付息的责任，但是，对于违约如何处理还未有明确要求。一旦出现违约风险，如何保证地方不拿公共利益做交换？因此尚需建立约束监督机制。

此外，此次试点的10个省区市，经济发展水平不一致，造成发债的利率有差异，越是在经济欠发达地区，发债的报酬率越高。北京大学经济学院教授曹和平表示，随着地方债券市场的完善，试点将逐步向中西部转移，资本市场不平衡现象也将会得到矫正。

王慕乐根据财新网、中国新闻网等综合编辑。