基于多元主体的节水型社会建设框架构建

朱厚华，曹淑敏，王建华，李海红

（1.中国水利水电科学研究院，北京 100038；2.水利部综合事业局，北京 100053）

基于多元主体的节水型社会建设框架构建

朱厚华1，2，曹淑敏2，王建华1，李海红1

（1.中国水利水电科学研究院，北京 100038；2.水利部综合事业局，北京 100053）

在分析节水型社会建设组织构成基础上，提出节水型社会建设的主体包括政府、企业（市场）、社会组织和社会公众。政府是节水型社会建设的核心主体，企业（市场）是效率主体，社会组织是公益主体，社会公众是基础主体。通过分析多元主体的运行机制可以发现，多元主体的节水型社会组织形态是呈现网络化，而不是科层制，需要根据各自的性质扮演不同的角色，相互补充、共同参与，构建成相应的组织体系。从当前节水型社会建设实践来看，需要政府逐渐转变其职能，构建以政府为主导的节水型社会建设服务体系，为其他主体的成长和功能发挥营造良好的环境氛围。

节水型社会；多元主体；框架

节水型社会建设是对传统节水内涵的扩展和提升，将节水与社会化管理密切结合，使其上升为一种社会形态，这是我国治水思路的实践创新和水资源管理的重大转变。通过十余年的节水型社会建设实践，节水型社会建设理念越来越被社会各界所接受，围绕以水资源总量控制与定额管理为核心的水资源管理体系、与水资源承载能力相适应的经济结构体系、水资源优化配置和高效利用的工程技术体系、公众自觉节水的行为规范体系等“四大体系”建设，取得了显著成效，用水效率和效益明显提高，全社会的节水意识不断增强［1］。但从总体上来看，节水型社会建设的内在驱动力尚未形成，在思想和方法等方面存在一些困难和问题，阻碍了节水型社会的发展。目前政府是节水型社会建设主力推动者，承担着节水型社会制度政策设计制定、规划实施、资金投入等主要责任，政府的主导作用明显，处于“绝对领导地位”。相比之下，当前的节水型社会建设中，市场调节和公众参与基本完全在政府的支配和引导下进行，市场调节力度不够，市场机制在水资源配置中还没有发挥其基础性作用，社会组织和公众参与的力度有限，主体作用还没有得到有效发挥。要完全形成“政府主导、经济调节和公众参与”的良性运行机制，迫切需要充分发挥节水型社会建设各主体的作用。

1 节水型社会建设的组织构成分析

现代社会的组织体系主要由政府组织、市场经济组织和社会组织构成，政府组织主要由各级政府机构组成，市场经济组织主要由以盈利为目的的企业组成，社会组织主要由非盈利的机构组织组成。在社会建设方面，政府、企业（市场）、社会组织构成最基本的组织形态，它们都发挥着各自独特的作用［2］。从强弱关系来看，整体上政府大于企业（市场）大于社会组织，但政府不能也不需要包办一切，随着经济社会的不断发展，高度一元化的社会体制逐渐解体，社会组织以及企业部门也构成社会建设中不可或缺的主体。基于社会构成的复杂性，水资源的多维属性，决定了节水型社会建设需要社会多元主体共同参与。

节水型社会建设是一种集体选择过程，是政府、企业（市场）、社会组织等之间的合作互动过程。在节水型社会建设方面，它们都发挥着各自独特的优势，纯粹由政府供给可能导致“政府失灵”和政府依赖，纯粹的市场供给可能导致“市场失灵”。从水资源供给的实践来看，也不可能完全依靠社会自组织提供，更不可能完全依靠社会各个个体解决。节水型社会建设作为一种社会建设，单一的作用机制可能导致各种“失灵”问题，必须通过其他机制加以调节和克服。这就需要政府、企业（市场）和社会组织的社会组织体系三大部门相互作用并共同发挥作用。另外，由于水与每个社会公众（个人、家庭）都息息相关，社会公众作为最小的社会组织细胞，节水型社会建设更离不开其参与。因此，政府、企业、社会组织以及社会公众（个人和家庭）共同构成节水型社会建设的主体，形成节水型社会建设的多元主体。多元主体需要根据各自的性质扮演不同的角色，相互补充、共同参与，构建成相应的组织体系，并最终整合成为密切相联、相互协调的节水型社会建设组织架构（图1）。

图1 节水型社会建设多元主体架构图

2 节水型社会建设多元主体的架构

2.1 政府——核心主体政府是社会公共权力的代表者，同时也是社会公共权力的实际执行者，它在社会建设中的作用是提供社会服务和监管，是社会建设的核心主体。政府的最重要职能就是促进社会公平，通过从全社会的角度加以引导、调节和管理，合理配置公共资源，最终实现社会效益的最大化，并且使社会各个成员能公平公正分享［2］。在社会建设的制度创新和供给方面，政府也扮演着主要角色，是制度的主要供给者，具有强大的制度创新和供给能力［3］。在社会监管方面，政府更是扮演裁判员角色，具有最高的监管权威性。另外，虽然政府与其他主体的力量存在强弱的对比关系，但不是“零和关系”，它随着社会的进步而不断发生变化，政府更是具有培育和扶持其他主体的义务，应根据社会建设的需要不断调整这一关系，使各主体的合力最大化［4］。

节水型社会建设需要政府发挥主导推动作用，它是节水型社会建设的核心主体，与其他主体之间既是合作伙伴关系，又存在着领导与被领导的关系。政府是节水型社会建设制度供给、资金投入和监督管理的主要力量。其主要职能可以概述为：促进用水公平、节水型社会建设的制度供给、取用水的经济调节和市场监管、水资源调配的基础服务以及多元主体之间的协调配合等。具体包括根据水资源条件确定社会经济发展的宏观布局，合理配置水资源，增进对水资源的整体利用；维护取用水资源公平正义，保障各用水主体特别是社会公众生活用水的基本需求；贯彻国家水管理政策法规，设计节水型社会的相关制度安排；推进节水管理组织机构建设，引导和规范各种用水组织的建立，提供多元主体工程的政治法律环境；建立信息发布平台和机制，及时向全社会披露水信息；开展广泛的宣传和教育活动，提高全民节水意识和技能；提供节水公共服务；加强水价格与市场监管，协调节水型社会建设各方面的利益冲突等。

2.2 企业（市场）——效率主体企业是通过满足社会需求进行生产或服务而获取利润，其根本目的是盈利。在市场竞争机制下，企业为了获得更高的利润，不断通过规范化和专业化运作，提高生产效率，从而提高市场竞争力。企业对社会市场需求具有高度的敏感性，这决定了其可促使资源配置的高效率和高效益。为提高效率，企业也是推动管理方法与技术变革创新的中坚力量。企业为获取长久合法的利润，还具有主动承担资源保护和增进社会福利的社会责任和义务。企业可以代替政府按照高效率的市场机制来实现有效供给，这可更有效地减少社会成本，增进社会福利［4］。

企业（市场）是节水型社会建设的效率主体，是促进水资源优化配置，提高用水效率的主要推动力。其主要市场职能可以概述为：信息传递、配置资源、调整和优化经济结构、促进技术进步、促进效率提高、利益刺激和竞争激励。信息引导功能通过价格信号，引导公众正确认识水资源价值、稀缺性和水情势，促进水信息的社会快速传播与普及；供需调节功能通过水价、水资源费等经济杠杆，抑制用水需求，调节供需关系，促进水资源供需平衡；提高效率功能通过水价及其他经济激励政策，促进用水结构优化，普及节水措施，引导资源的合理流动和有效利用，提高水资源利用效率和效益；资源配置功能通过二级有偿转让或水交易市场的建立，实现水资源行政配置框架下的水资源二次优化配置。

2.3 社会组织——公益主体社会组织是独立于政府和企业之外的各类非政府组织。在社会建设中，注重公平的政府和注重效率的市场主体都发挥着积极的功能，但也存在不同程度的政府失灵和市场失灵现象，需要社会组织加入。社会组织是以非盈利为目的，它是为了特定目标和特定功能而产生，具有民间性、灵活性和创新性等优势，且对社会事务具有高度的责任感。同时，社会组织是建立在自发和自愿的基础之上，可以很好进行社会沟通，实现社会的自我约束和管理。社会组织可以很好在政府难以深入涉及而又无法市场运作的社会建设领域发挥作用，通过组织号召和制度创新，推进社会的有效管理［3］。理论和实践表明，社会组织的确在提供公共物品和公共服务方面发挥了举足轻重的作用，在培育公民社会等方面表现出独特的优势，是当今社会治理的重要组成部分［5］。随着中国市场经济的发展和公共管理社会化进程的加快，在经济体制转轨和政府职能转变过程中，社会组织得到迅速发展，日益成为解决各种社会问题的重要参与方，已成为中国社会建设的重要主体［6］。

社会组织在节水型社会建设中扮演着极其重要的角色，是节水型社会建设的公益主体。社会组织是独立于政府和市场之外节水型社会建设的重要补充力量，其为公众参与节水集体行动的重要平台。节水型社会建设的社会组织范围很广，包括农业用水协会、各工业行业协会（学会）以及各种社团、基金会、居民自治组织等社会公益机构。社会组织具有自组织管理功能，通过行业用水者协会等平台，实现特定区域行业用水和节水的自我管理。社会组织可以起到桥梁和纽带作用，在节水型社会建设中起到重要的社会监督、行业自律和引导等作用，如农业用水协会可以促使供需水双方平等对话，引导群众能直接参与用水管理，有效推动农村民主化管理进程，工业行业的社会组织可以制定行业用水标准，研究和推广先进节水技术和工艺，强化行业节水自律。

2.4 公众——基础主体社会建设涉及每个公民的切身利益，每个社会公众都是参与者，也是受益者，社会建设离不开公众的积极参与。社会公众是推动社会公共管理制度创新的根本动力，是社会建设的基础主体。中国社会建设的出发点和落脚点都是人民，社会建设与每一个人的紧密相联，离不开社会公众的积极参与，需要充分发挥社会公众的积极性、主动性和创造性。社会公众参与社会建设的途径多种多样，可以直接为了维护自身利益或公共利益表达诉求，也可以通过组织途径为社会建设献言献策［3］。

节水型社会建设更离不开每个社会公众的积极参与，它是节水型社会建设的基础主体，也是节水型社会建设实施和监管的基础力量。社会公众的参与节水型社会建设主要包括两个方面，一是社会公众的节水自律，具有水患意识、节水意识，使节水成为公众自觉或不自觉（潜意识）的行为，切实从自身做起，在日常生活和公共生活用水过程中自觉节约水资源，养成节约用水的习惯，具有节水价值观、良好的习俗习惯、生活方式和道德规范，形成节水文化。二是公众通过各种途径和方式，对节水型社会建设的政策和实施情况提出意见和建议，施加影响，进行监督管理，防止决策偏离目标，保证决策的民主与科学，从而保障决策行之有效。如可参与水资源配置，通过利益表达机制，直接或是间接参与水资源的一次行政配置或是二次的市场配置；影响公共政策，通过听证会等相关渠道，影响节水型社会相关公共政策与制度的制定；进行社会监督，节水型社会规划实施、制度建设、建设绩效以及公众节水等方面的社会监督等。

3 多元主体运行机制

现代社会管理是一个以政府干预和协调为条件、以基层社区治理为基础、以非营利社会组织为中介、动员公众广泛参与的互动过程［2］。多元主体的节水型社会组织形态是呈现网络化，而不是科层制，是多元主体相互互动与合作的过程和结果，政府、企业（市场）、社会组织和公众要形成合作伙伴关系，各主体在相应领域内需要有各自的运行机制和原则，需要通过有效的制度安排来实现相互之间的协调和最大限度的融合，既不影响各自功能的发挥，又能通过合作产生合力［3］。

建设节水型社会是多元主体共同治理的过程，各主体之间存在着互动关系。作为核心主体的政府，应该根据社会发展对水资源的需求和条件，制定合理规则，并对企业（市场）进行市场监管，对社会组织进行引导，对公众进行宣传教育，在满足其基本需求的同时，提高其自我节水意识。企业（市场）、社会组织和公众向政府提出基本需求，并对政府具有监督作用，企业（市场）还承担部分政府公共供给。企业（市场）为公众提供市场供给，并接受公众监督，和来源于社会组织的行业自律。社会组织为企业（市场）和公众提供了节水管理参与平台，可为其他主体提供服务支撑。

多元主体的节水型社会组织管理，需要建立一种有效的运行机制，正确处理各主体之间的关系，形成互动合作的有机结合结构体系。各主体之间是相互协作、相互制约，制度、文化（意识）、信息、科技、工程等构成了运行的外围环境，各主体扮演不同的角色。在节水型社会建设中，多元主体力量需要通过政府主导、市场调节、合作激励、平等协商、信息共享等机制共同来发挥作用。政府主导机制是政府要发挥主导作用，扮演倡导者、组织者、支持者的角色，提供水资源管理制度供给，确保用水合理公平；市场调节机制是以追求效率为主要目标，在资源稀缺约束和水权明晰的前提下，通过价格机制调节，达到对水资源的有效利用；合作激励机制是通过激励各主体合作的动力和活力，以平等为目标，在水量分配、水价制定等环节，充分发挥监督和协商的作用，为水资源管理制度创新和变迁提供动力。平等协商机制是多元主体合作互动的基础，体现在通过协商均衡，以公平合理的水资源配置，实现最好社会总效益。信息共享机制是体现在多元主体之间的信息对称，包括水资源的评价信息、实时信息、以及个体的用水等信息的共享。

要实现多元主体的节水型社会建设模式，还需要社会从体制上给予充分的保障，把平等的参与权进行制度固化。没有制度供给上的主体地位，就不可能有公共治理中的主体性，因而就难以达成只有共同体才能达成的共同规则和保障主体间遵守这些规则，而没有共同规则约束的“多元主体”只能是虚拟的［5］。节水型社会运行机制的建立和正常运作还必须具备一系列的社会条件，需要社会的经济、政治、文化三大系统之间协调配合，相互促进。一方面社会政治、经济、文化具有超前性和相对稳定性，对节水机制运行也起到一定指导、促进作用，另一方面，良性的节水型社会运行机制对社会政治、经济、文化提出了新要求［7］。

4 建议

政府、企业（市场）、社会组织和社会公众构成节水型社会建设的多元主体，各主体都有参与的权利和义务。虽然我国节水型社会提出“政府主导，市场调节、公众参与”的建设构架，但现行的水资源管理体制下，政府处于“绝对领导地位”，企业（市场）、社会组织和公众的主体功能尚未完全释放，更没有发挥多元主体的整体优势。面对现代行政管理内容的扩张和民众用水需求的多元化，单一的行政管理模式已经力不从心。因此，新的历史条件下，需要重新审视政府和社会的关系，随着节水型社会建设的深入推进，政府应该逐步调整在节水型社会建设中的定位，在发挥节水型社会建设核心主体功能的同时，在水资源管理的各个层面环节引入民主管理和广泛参与，更好地发挥其他主体的能动性和作用，建立有中国特色的节水型社会多元主体建设模式。

［1］ 王浩，王建华.中国水资源与可持续发展［J］.中国科学院院刊，2012（3）：352-358.

［2］ 李培林，陈光金.中国当前社会建设的框架设计［EB/OL］.http：//www.sociology2010.cass.cn/news/137244.htm.

［3］ 梁淑洁.社会管理多元主体合作的实现［D］.杭州：浙江大学，2012.

［4］ 石国亮.中国社会组织成长困境分析及启示［J］.社会科学研究，2011（5）：64-70.

［5］ 唐绍洪，刘屹.多元主体治理的科学发展路径与我国的乡村治理［J］.云南社会科学，2009（6）：38-42.

［6］ 何水.中国公共管理制度创新：多元主体之互动与合作［J］.云南社会科学，2007（2）：27-30.

［7］ 刘丹，张乾元，王修贵，等.节水型社会运行机制体系研究［J］.武汉大学学报（工学版），2005（1）：95-99.

（责任编辑：王学凤）

论文摘要编写要点

1.摘要是论文内容不加注释和评论的简短陈述，应包含正文的要点，具有独立性和自含性，让读者不阅读全文就能了解论文的基本内容，以判断有无必要阅读全文，也可供二次文摘采用。

2.摘要应说明研究工作的目的、方法与手段、结果和结论，要尽量简短，尽可能省略课题的背景信息。

3.摘要中的内容应在正文中出现，不能对正文进行补充和修改。

4.摘要中不用图、表、非公用共知的符号和术语，不能引用文献；缩写名称在第一次出现时要有全称（包括中文和英文）。

5.摘要中不要多列数据，出现的应该是最重要的、最关键数据。

6.中文摘要一般200字左右，中英文摘要应基本对照，不能因为某些内容不好翻译就略去。

7.关键词是为了文献标引工作，是从论文中选取出来用以表示全文主题内容信息的单词或术语，一般为3～8个词，尽量用规范词。

《中国水利水电科学研究院学报》编辑部

Frame of water-saving society construction based on multiple subjects

ZHU Hou-hua1，2，CAO Shu-min2，WANG Jian-hua1，LI Hai-hong1
（1.China Institute of water resources and Hydropower Research，Beijing 100038，China；2.Bureau of comprehensive development of MWR，Beijing 100053，China）

By analyzing the tissue composition of water-saving society construction，this paper points out that the subjects of water-saving society construction include the governments，enterprises，social organiza⁃tions and the public.They are the core subject，the efficiency subject，the community subject，and the foundation subject respectively.The main form of the multiple subjects is networked，instead of bureaucra⁃cy.The subject has the different function according to their quality.The multiple subjects compose one orga⁃nizational system，and they are complementary and interactive.Interms of the current situation of water-sav⁃ing society construction，the governments need to transform their functions，construct a government-led soci⁃ety service system，and create a good atmosphere to the growth of other subjects.

water-saving society construction；multiple subjects；frame

TV213

A

10.13244/j.cnki.jiwhr.2014.03.012

1672-3031（2014）03-0291-05

2013-05-22

朱厚华（1979-），男，山东聊城人，博士。主要从事水资源管理研究。E-mail：zhh@mwr.gov.cn