风险预防原则在海洋生物入侵中的适用研究

生物资源是人类赖以生存和持续发展的物质基础和生态财富，随着全球化进程的不断加速以及人类活动范围的逐步扩大，这一宝贵资源正受到严重的威胁。由于人们的生态保护意识还未跟上国际交流愈发频繁的节奏，一些物种被有意或无意地转移到原本分布的自然区域之外，并在外地能够适应的生态环境中建立起自己的族群进而改变着原地区生态系统的平衡。这种入侵对本地物种尤其是濒危物种的生存环境产生了破坏，造成生物多样性的丧失，同时还对当地的社会、经济甚至人类健康构成了巨大危害。国际社会对生物多样性的立法始于二十世纪九十年代。1992年，联合国环境与发展大会于巴西里约热内卢顺利举行。各缔约国在会上签署了《生物多样性公约》，以期使全球生物资源的多样性即来源于陆地、海洋和其他水生生态系统及其所构成的生态综合体的活的生物体中的变异性得到最大限度的保护。①曹坳程、张国良主编：《外来物种入侵法律法规汇编》，科学出版社2010年版，第1～106页。

由《生物多样性公约》第2条可知，外来物种入侵主要包括对陆地系统和海洋系统的入侵。海洋是陆地面积的近2.5倍，是环境的重要调节器，因其开放程度相比陆地更高因而更容易发生物种的转移，因此，对自然海域生态系统的破坏，相对陆地系统的物种入侵来说影响范围更大、时间更长久，控制和治理也更加困难。同时，领海是沿海国领土的重要组成部分，海洋生物入侵还可能对沿海国国家主权构成威胁。因此海洋生物多样性存在着比陆地生物多样性更为特殊的潜在危险性。但现实是，在海洋生物入侵方面，无论立法还是研究都落后于陆地生物入侵的防治。预防和控制海洋外来生物入侵是保护海洋生物多样性、保证沿海国安全稳定的重要内容。

一、海洋生物入侵的概念及其产生的特殊危害

目前，理论研究领域对“海洋外来物种入侵”并没有一个统一、明确的定义。通过分析、研究世界自然保护联盟对于“外来物种”和“外来物种入侵”所下的经典定义，笔者认为，所谓海洋外来物种入侵，是指某海洋物种通过自然途径或是人类有意无意的活动，被引入到其他海域生态系统，其建立的族群影响和威胁到了当地的海洋生物多样性，并对当地海域生态系统和经济造成了一定的破坏。①外来物种是指在其自然分布范围以外或在没有直接或间接引入或人类照顾之下而不能存在的物种、亚种或以下的分类单元，包括其所有可能存活、繁殖的部分、配子或繁殖体。外来物种入侵是指外来物种在本地自然或半自然的生态系统或栖息地中生存下来，建立起自己的族群，并成为一种促变因素，威胁着本地的生物多样性。参见SSC Invasive Species Specialist Group,IUCN Guidelines for the Prevention of Biodiversity Loss Caused by Alien Invasive Species,Approved by the 51st Meeting of the IUCN Council,Gland Switzerland,February 2000.海洋生物入侵的途径主要有自然因素和人为活动引入两类。自然因素入侵诸如洋流运动，热带风暴等自然原因导致的物种转移；人为活动引入包括船底携带外来附着生物，压舱水，水产养殖品种的引进等。相较于陆地物种入侵，海洋外来物种入侵具有一定的特殊危害性。

首先，入侵的海洋生物会破坏本地海洋生态系统的平衡，降低区域生物的独特性，威胁本地海洋的生物多样性。入侵物种可能通过占据当地物种的生态位，建立起自己的种群，逐步消灭当地种族群，打破了维持全球生物多样性的地理隔离。它们还可能与本土物种进行杂交，对本地物种遗传多样性造成破坏。同时，还会破坏当地海底的自然原貌和特有景观，比如珊瑚礁。此外，外来赤潮生物对生态环境的适应性较强，很可能连续爆发赤潮，对当地海洋生态环境造成严重破坏。

其次，入侵的海洋生物可能会直接或间接的造成当地经济上的损失。直接经济损失包括危害农林业、水产养殖业的发展，造成景观破坏进而影响旅游业的收入等，间接经济损失主要是破坏其他物种的生存环境，改变生态系统。据农业部的初步统计，目前我国已被400多种外来物种入侵，每年造成直接经济损失高达1200亿元，其中一半以上的损失是海洋外来入侵物种导致的。②姜晨怡：《中国外来入侵物种400多种年直接经济损失1200亿》，http://www.chinanews.com/gn/2012/01-05/3581219.shtml，下载日期：2013年12月2日。

最后，入侵的海洋生物会对当地居民的健康造成危害。海洋入侵物种有可能携带着一定的寄生细菌或病原体，这将对本地物种的生存环境造成极大的破坏，甚至会对人类健康构成威胁。特别是海水养殖类的物种，经常会携带各种病毒和病原体，稍有不慎就会在引入地区爆发疾病。例如，从1993年起，我国海水养殖对虾开始流行大规模病毒侵害，而造成这一现象的主要原因便是当时从台湾等虾病流行地区引进了带病毒的苗种。①刘芳明、缪锦来、郑洲等：《中国外来海洋生物入侵的现状、危害及其防治对策》，载《海岸工程》2007第4期，第51～52页。

海洋是地球生命支持系统的一个重要组成部分，面积约占地球总面积的71%，是地球生物多样性最为丰富的区域。由于海洋处在地球的最低处，各种废弃、污染物质最终都将进入海洋，海水通过洋流运动进行着不停地流动，污染的来源往往难以确定。同时，海上作业的科学技术要求极高，海洋物种一经破坏便难以修复，损害结果往往是无法挽回的。尽管，目前已有二十余部有关外来物种入侵预防及管理的国际公约，但专门解决海洋和水生环境生物入侵问题的国际法律规制却发展缓慢，落后于陆地生态系统中对生物入侵防治的国际法律规范，②白佳玉：《中国防治海洋外来物种入侵立法之基本原则探究》，载《学习与探索》2012年第9期，第88～89页。也与海洋物种愈发严峻的形势不相适应。

二、风险预防原则的特殊性探析

源于德国环境法的风险预防原则，最初的核心是社会应当通过认真的提前规划和阻止潜在的有害行为来避免破坏环境。以第二次保护北海国际会议为开端，也就是从海洋环境保护开始，风险预防原则逐渐进入国际环境法领域。由于环境保护领域的范围广泛，涉及政治、经济、伦理、科学等多方面问题，哪怕是在海洋环境领域，目前在国际上都很难对风险预防原则下一个统一或权威的定义。但人们适用风险预防原则的价值角度是一致的，根据大量的国际条约和会议宣言对于该原则的表述，我们可以从中得出该原则的核心要素：

首先，环境风险的潜在危害被怀疑达到了一定严重的程度。环境风险是指公众对环境危害发生的可能性以及后果的严重程度的认识，具有潜伏性和不可逆转性，根据发生原因的不同可以分为自然和人为两种。自然的环境风险几乎是不可控制的，而人为的环境风险产生的关键因素是人类利用、开发、获取资源的活动，当这些活动所引起的环境风险达到一定严重的程度时，应当及时采取合理的预防措施避免损害结果的发生和扩大。当然，风险程度因地区和适用范围而异，各国可以基于自身对环境标准的要求进行衡量。

其次，发生的风险与其将要产生的危害的因果关系中存在科学认识上的不确定性，人们尚未取得支撑该因果关系的确切可靠的证据。尤其是在面对从未遇见过的新型海洋环境问题时，必然会存在不确定的认识。但是，这种科学的不确定性不能作为延迟行动或拒绝行动的理由，否则，人类及其生存环境或许将遭受更为严重的不可逆的损害，这种损害远比提早做好预防措施的人力财力耗费大得多，更何况人类的生命健康是不能用金钱来衡量的。

最后，风险预防原则能否有效实施关键取决于正确有效的风险预防措施。目前国际公认的风险预防措施主要包括：禁止与限制、最佳可行技术、最佳环境实践和清洁生产等。③白柯静：《风险预防原则适用的研究》，中国海洋大学2012年硕士学位论文，第34～35页。各国应当在本国能力范围内，最大化地就现有水平进行成本效益分析，并以之为重要参考采取相应的措施来预防环境风险。但是从上面对于科学不确定性的论述可以得知，这种不确定性会对成本效益分析构成一定的局限，人类只能够按照现有的认知水平和科技水平进行分析，在将来甚至有可能被认为是与成本——效益相违背的。因此，环境风险的成本——效益分析只具有参考价值，而不能成为唯一的决定性依据。

三、风险预防原则在海洋生物入侵中的适用

如上所述，海洋生物入侵问题所带来损害结果是灾难性的，但如今，该问题愈演愈烈的现状似乎还没有唤起人类的危机意识。风险预防原则在这一问题上是十分具有针对性的，在海洋环境保护立法上引入风险预防原则，并配以相应的预防措施，同时加强国际协作，必将对海洋生物多样性形成有力的保护。

（一）适用风险预防原则的必要性

1.能够最大程度的避免海洋生物入侵所造成的危害

国际海事组织指出，“这些外来物种的入侵，是对全球海洋健康造成致命威胁的元凶之一”。①韩静：《水生生物入侵威胁全球生态》，载《科技日报》2004年12月6日，第4版。海洋是一个庞大的生态系统，物种的入侵途径多样，传播速度快，繁殖能力强，土著物种的生存空间被占据后，就很难再继续繁衍，只有逐渐消亡这一条路。海洋物种一旦灭绝，便不复存在。风险预防原则正好与这一点相对应，只要出现对本地海洋物种产生不可逆转损害的威胁时，就应当及时采取措施加以预防。

2.适用风险预防原则弱化了海洋生物入侵对于科学因素的高要求

在无法预知环境对外来物种吸纳能力的情况下，根据“法不禁止即允许”的理论，现行法律一般默认“不能证明对环境有害的即视为环境安全的”的原则。②杨新莹：《国际环境法风险预防原则与我国外来物种入侵的法律对策》，载《农业现代化研究》2010年第5期，第596～597页。在海洋生物入侵问题上，无论是在事前预测还是事后治理上都对科学水平有着很高的要求，但在风险与损害的因果关系上一定会存在着科学的不确定性，若是都以无法证明对环境有害而逃避责任，那么必然会放纵外来物种的入侵。采用风险预防原则可以在这点上做到很好的弥补，各个国家都不得以缺乏准确的科学依据为理由，延迟或拒绝采取预防措施使海洋生物入侵带来的损害最小化。

3.对于海洋物种多样性的预防保护符合成本效益理论

在应对海洋物种入侵问题上，成本——效益分析法确实比较难以适用。一方面是海洋环境复杂性、变化性的特点使得这种预防成本难以精确估测，另一方面是从历史上来看，对于生物多样性这一问题的保护，一直以来都遭到忽视，人类通常只会看到引入物种所带来的经济利益，往往不会考虑本地稀有物种所拥有的更为长久的生态利益。海洋物种一旦灭绝就无法修复，其生态价值是不能够用金钱来衡量的，贯彻风险预防原则防止海洋生物入侵所带来的效益一定远远大于事后修补所花费的成本。

在防治海洋生物入侵方面，较之损害预防原则③损害预防原则是指各国应当尽早在损害风险已经发生或行将发生时加以制止和限制，或是控制在其管辖范围内，主要适用于科学上确定的情况。这种原则很容易产生“先污染，后治理”的环境保护理念。，适用风险预防原则明显更为合适。下面以船舶压载水这种海洋物种入侵最为典型的例子进行说明。为平衡船舶，保证安全航行，在船舶离岸时底舱都要注入一定的水体，当船舶装载为了空出吨位，就得将水体排除舱外，这样就产生了在不同海洋生态系统间进行的压载水排入和排出活动，同时发生无意的物种引入行为。据估计，船舶每年将约百亿吨压载水带到世界各地，几乎每九个星期就会在世界各地发现一种新的“入侵者”。④朱建庚：《海洋环境保护中的风险预防原则研究》，中国政法大学2005年硕士学位论文，第5～157页。这种合法的人类活动所引起外来海洋物种的入侵，比违法活动所带来的危害更大，并且更加难以控制。因此，风险预防原则在海洋生物入侵的防治上更加有效用。压载水所携带的外来物种往往会对本地的海洋生态系统造成破坏，土著物种若是遭到排挤直至灭绝，这种后果是无法修复、无法逆转的。若是等到破坏后再进行治理，地球生态利益所遭受到的损失将难以估算。目前，将有害水生物体引入新的海洋生态环境已经被确定为全球海洋面临的四大威胁之一。①朱勤一：《采用微机控制的船舶压载水处理装置的研究》，大连海事大学2005年硕士学位论文，第1页。因此，不仅在船舶压载水排放之前必须对排放地以及压载水中的生物进行调查，还应当在本国的能力范围之内采取足够的措施进行预防，比如及时清理压载水中的沉积物等。即便存在尚未确定的科学证明，也应当将预防措施最大化，倘若“污染”，便再没有进行“治理”的机会。

（二）风险预防原则的具体适用

1.将风险预防原则确立为制定相关法律的基本原则

将一项原则能够尽快用于解决现有问题，最有效率的办法就是以该原则为中心制定一套行之有效的法律。如前所述，海洋生物入侵问题具有特殊性和不可逆转性，针对这类问题法律应当具有一定的前瞻性，以弥补其稳定性和滞后性所带来的空白，以达到最大限度减少损害的目的。

例如我国1988年颁布的《环境保护法》，虽然在立法宗旨、制度设计等方面或多或少渗透着风险预防原则的精神，但遗憾的是该法并未明确设立风险预防原则，其内容已经无法满足当前风险社会所提出的诸多诉求，在海洋生物入侵问题上更是如此。把风险预防原则正式确立为制定相关法律的基本原则，同时在环境立法中将该原则的几个要素——科学的不确定性、危害结果的不可逆转性、本国范围内符合成本效益的措施等在海洋生物入侵问题中具体化，这样才能够在短时间能减轻海洋物种遭到破坏的程度。

2.借鉴其他国家相关方面的先进措施

对于海洋生物入侵问题适用风险预防原则最富有经验的国家是澳大利亚。早在1991年，澳大利亚为预防及控制由压舱水携带引入外来有害水生生物，颁布了《压舱水管理指南》，这是世界上第一个强制执行的关于压舱水方面规定的法律。该法明确要求压舱水排放前要进行交换并去除其中的沉积物。1999年，为保护自然物种，《澳大利亚环境保护和生物多样性保全法》第一章第3条中规定了预防灭绝、促进受威胁物种的恢复和为鲸建立保护区等措施。此外，还要求行政机关制定有关生物多样性事务的决策时必须适用风险预防原则。2001年7月起，澳大利亚还加强了对进入其沿海地区船舶的压舱水管制。凡是由管制机构评估后显示含有危险外来海洋物种的高威胁度船舶，必须在公海更换压舱水。这种典型的风险预防方法可以成为我国国内法关于这方面防治的典范。

还有一些国家根据风险预防原则制定具体措施，并且对这类措施给予法律保障。例如，1993年，德国于《遗传工程法》第6条中规定，从事遗传改性生物体的任何人必须进行风险评价，这种评价程度应当根据最佳实践、适用最佳可行技术以避免对人类、自然和环境的潜在危害。②朱建庚：《海洋环境保护中的风险预防原则研究》，中国政法大学2005年硕士学位论文，第5～157页。而比利时、奥地利等国的相关法律中也存在类似的规定。

3.加强国际协作

由上述海洋的特殊性可以知道，海洋物种的维系和海洋环境的保护不是仅靠一个国家的力量就能做到的。防止海洋物种入侵，必须要加强国际协作，在此之前已经有许多国际公约对这方面做出了相关规定。1982年《海洋法公约》第196条规定：“各国应采取一切必要措施以防止、减少和控制由于在其管辖或控制下使用技术而造成的海洋环境污染，或由于故意或偶然在海洋环境某一特定部分引进外来的或新物种致使海洋环境可能发生重大和有害的变化。”1992年《生物多样性公约》更是多处涉及了风险预防原则。其中第8条规定，各成员国必须通过制定和实施各项计划或其他管理战略，建立保护区，重建和恢复已退化的生态系统，促进受威胁物种的复原，防止引进、控制或消除那些威胁到生态系统、生境或物种的外来物种。①曹坳程、张国良主编：《外来物种入侵法律法规汇编》，科学出版社2010年版，第1～106页。2000年的《卡塔赫纳议定书》第15、16条中有关“风险评估”和“风险管理”的规定更是充分体现了风险预防精神。②《卡塔赫纳议定书》中的有关规定：第15条 风险评估1.依照本议定书进行的风险评估应按附件三的规定并以在科学上合理的方式做出，同时应考虑采用已得到公认的风险评估技术。此种风险评估应以根据第8条所提供的资料和其他现有科学证据作为评估所依据的最低限度资料，以期确定和评价改性活生物体可能对生物多样性的保护和可持续使用产生的不利影响，同时亦顾及对人类健康构成的风险。2.进口缔约方应确保为依照第10条作出决定而进行风险评估。它可要求出口者进行此种风险评估。3.如果进口缔约方要求由发出通知者承担进行风险评估的费用，则发出通知者应承担此种费用。第16条 风险管理1.缔约方应参照《公约》第8条的规定，制定并保持适宜的机制、措施和战略，用以制约、管理和控制在本议定书风险评估条款中指明的、因改性活生物体的使用、处理和越境转移而构成的各种风险。2.应在必要范围内规定必须采取以风险评估结果为依据的措施，以防止改性活生物体在进口缔约方领土内对生物多样性的保护和可持续使用产生不利影响，同时亦顾及对人类健康构成的风险。3.每一缔约方均应采取适当措施，防止于无意之中造成改性活生物体的越境转移，其中包括要求于某一改性活生物体的首次释放之前进行风险评估等措施。4.在不妨碍以上第2款的情况下，每一缔约方均应做出努力，确保在把无论是进口的还是于当地研制的任何改性活生物体投入预定使用之前，对其进行与其生命周期或生殖期相当的一段时间的观察。5.缔约方应开展合作，以期:(a) 确定可能对生物多样性的保护和可持续使用产生不利影响的改性活生物体或改性活生物体的某些具体特性，同时亦顾及对人类健康构成的风险;和(b) 为处理此种改性活生物体或其具体特性采取适当措施。

除了遵守公约的规定，国家之间的环境外交对于保护海洋物种也十分重要。例如，国家之间进行可能具有海洋环境风险的海上贸易活动时，应当在多边协议下订立涉及风险预防原则为核心要素的海洋环境保护专项条款，以此规范各方的权利和义务，以合作的形式更加有效地预防海洋外来物种入侵，保护各国的海洋环境资源利益。

海洋生物多样性的生态价值不可估量，物种一旦灭绝便无法复原。风险预防原则对于海洋环境保护的重要性需要逐渐引起人们的重视，在国内立法和国际公约中得到认可和保障，并配以相应的辅助措施。同时，通过国家间的合作来更为有效地发挥出该原则保护海洋物种的作用，以期能够更好的保护全球的海洋环境。