推动国有产权顺畅有序流转谱写中国产权市场发展新篇章

◎ 邓志雄 郜志宇 李晓梁 赵亮

推动国有产权顺畅有序流转谱写中国产权市场发展新篇章

◎ 邓志雄 郜志宇 李晓梁 赵亮

（国务院国有资产监督管理委员会，北京100011）

2014年是《企业国有产权转让管理暂行办法》(简称3号令)颁布十周年，也是产权市场在3号令的规范和推动下高速发展的十年。回顾产权市场发展历程，总结经验，站在新的起点，去迎接新的机遇和挑战，谱写未来产权市场发展的新篇章。

我国产权市场是在为国有企业改革和国有经济结构调整服务的基础上发展起来的。市场建设初期存在规范程度低、缺乏市场影响力等问题，也经历了发展过程中的波折。2004年2月1日，由国务院国资委与财政部联合发布的《企业国有产权转让管理暂行办法》（国务院国资委 财政部令第3号，以下简称3号令）正式实施，在全国范围内建立起企业国有产权转让进场交易制度，推动了企业国有产权的规范和有序流转，成为我国产权市场发展的新契机。伴随着国有企业改革的不断深化，产权市场也迎来近10年的高速成长期，交易规模迅速增长，规范程度明显提高，市场影响力日益增强，成为我国新型资本市场的重要组成部分。

1 把握定位，在规范中求发展

我国国有企业改革进程中，一度面临社会各界对国有产权转让导致国有资产流失的质疑，企业国有产权转让曾被列为腐败高发领域。国务院国资委成立之初，规范企业国有产权转让是最迫切需要解决的问题之一。在中央纪委的积极推动下，国务院国资委选择了一条以阳光化交易预防和防止腐败现象发生的道路，建立了企业国有产权进场交易制度。这一制度的建立推动了我国国有企业改革的进程，获得社会各界的普遍认可。在此过程中，产权市场也在规范中得到发展，市场影响力不断扩大。

1.1 立足于服务国有企业改革，为企业国有产权转让提供阳光化交易平台

3号令的实施是企业国有资产监管方式的重大变革，企业国有产权转让由此从过去依靠行政审批管理转变为在市场上阳光化公开交易，全程接受社会公众的监督，杜绝暗箱操作。通过市场发现买者，发现价格，使市场在资源配置中起决定性作用，促进了国有资产的保值增值，规避了计划经济下资源配置和行政审批权力集中可能导致的腐败风险，解决了十三亿人的公有产权该由谁卖、该卖给谁、该以什么方式卖、该以什么价格卖等一系列难题。阳光化的交易化解了改革过程中的诸多障碍，使得国有产权转让过程中涉及的各方利益得到了保护，降低了改革成本，推动了国有企业改革，取得了良好的经济效益和社会效益。仅2007年至2012年间，中央企业通过产权市场公开转让国有产权金额就超过1800亿元，实现了近20%的增值。3号令实施以来，针对企业国有产权转让中国有资产流失问题的两会代表提案、建议和各种举报上访逐年减少，进场交易制度得到社会各界的广泛认同和肯定。产权市场在促进企业国有产权规范流转方面发挥的巨大作用，也获得国际社会认可，透明国际组织负责人在参观产权市场后表示：„我们深刻的感受到你们在所献身的反腐败斗争中所取得的成绩。政府采购和国有资产转让，在全世界都是滋生腐败的土壤，但在这里,你们用复杂而成熟的技术、透明的程序和明确的指导把这项工作组织得很好。我们钦佩你们如此迅速地在反腐败斗争中进行了最好的实践，其他国家相信可以从你们的经验中学到很多。‰

1.2 总结成功经验，拓展产权市场服务领域

世界范围内，公有产权转让向来是容易引起争议的领域，在决策程序、交易方式、交易价格、监督管理等方面均面临诸多未解难题。3号令实施10年来的实践证明，进场交易很好的解决了公有产权流转中面临的诸多难题，使公有产权转让走出了„质疑很简单、辩护很困难‰的困境。正是因为企业国有产权进场交易制度的成功经验和做法得到社会各界的肯定，提高了市场公信力，此后金融企业国有产权转让、行政事业单位资产转让也陆续进入产权市场公开转让。近年来，一些地方的涉诉资产司法委托拍卖、排放权交易、广告经营许可权和车辆牌照拍卖等公共资源交易也逐步进入产权市场公开进行，产权市场开始向更广泛的公有产权转让领域拓展，逐渐成为得到社会认可的公有产权阳光化流转的有效渠道。联合国在2009年正式做出决定，选用上海联合产权交易所作为其南南全球合作项目的唯一指定交易平台。

1.3 抓住机遇，努力创建我国新型资本市场

股东出让股权是转让，标的企业转让股份是融资。在信息化时代，发现买者、发现价格的交易成本很低。产权市场能够很好的为产权流转服务，也就可以很好地为产权形成服务。近年来，以国有产权转让业务为基础，产权市场的业务创新正在逐步向为非上市企业的投融资服务领域拓展，开始为企业的资本形成、运营和流转提供全过程服务，崭露出新型资本市场的明显特征。

与标准化、连续化交易的股票市场不同，产权市场定位于非标准、非连续交易，服务对象是众多的非上市企业。这使产权市场服务对象覆盖面远大于标准化的股票市场。标准化的股票市场入市的高门槛，极大地限制了其服务对象的范围，绝大多数的非上市企业被挡在股票市场门外。这些企业同样有资本运作的客观需求，需要有资本市场为其提供服务。产权市场探索为企业提供增资扩股、股权质押融资等系列服务，正好顺应了我国国有企业改革重组和中小企业发展壮大的历史要求。正是产权市场非公众化、非标准化的特点，在满足企业个性化资本运作需求方面有更加广泛的创新和拓展空间。到2013年底，产权市场为企业增资扩股的单笔融资额已超过100亿元。相较于股票市场，融资时间更短、融资成本也更低。由于只针对战略投资人进行定向募集，融资风险也大为降低。

2 产权市场的发展为各类要素市场建设提供了宝贵经验

我国产权市场从区域性、分散的市场逐步成长为在国内具有一定影响力的市场网络体系，既得益于我国不断深化改革的大环境，也离不开国资监管机构在规范市场建设方面所起的作用，离不开产权交易机构勇于开拓的市场创新。回顾产权市场的发展历程，有不少经验值得总结和推广。

2.1 尊重市场规律，坚持平台建设的市场化方向

国务院国资委在规范国有产权流转过程中，坚定地选择了一条市场化道路，秉持开放的态度，没有采取自建市场的方式，而是选择利用已有的地方产权交易机构，下大力气对其进行必要的扶持和规范，委托其中运作规范的多家产权交易机构从事中央企业的国有产权交易，构建起产权交易机构的竞争发展机制，既充分利用了社会资源，也有效解决自建市场和加强监管二者之间可能产生的利益冲突。国务院国资委通过统一信息披露、统一交易规则、统一交易系统、统一过程监测的四统一市场体系建设，使产权交易机构在交易业务的开展过程中不断提高服务质量、规范运作水平，提高市场公信力。十年来的实践证明，这种尊重市场规律的作法，使得产权交易机构逐步走上了规范发展、不断创新的道路。

2.2 完善制度体系，依法合规开展交易业务

3号令出台后，国务院国资委陆续出台了一系列配套文件，针对企业国有产权交易中出现的新问题不断加以规范，并在此基础上进一步在全国范围统一了企业国有产权交易的操作规则，为国有产权交易的规范开展奠定了坚实的基础。此后，国资委指导各地交易机构进一步制定产权交易机构的具体操作细则。2009年《企业国有资产法》颁布实施，从国家法律层面明确国有资产转让要在依法设立的产权交易场所中公开进行，至此，针对企业国有产权转让行为，形成了国家法律—部门规章—市场规则—操作细则等自上而下完善的法规制度体系，使得企业国有产权转让的各个具体工作环节能够有法可依、有章可循，为国有产权的规范转让和产权市场的健康发展提供了重要保障。

2.3 坚持规范运作，立足市场长远发展

规范是产权市场发展的生命线。产权交易机构在从事企业国有产权交易过程中，吸取了以往发展中的教训，把规范从业放在关系市场存亡的重要位置。国务院国资委在国有产权交易监管过程中，也始终抓住企业国有产权交易的规范问题不放松，要求产权市场在规范基础上进行业务拓展和创新，坚持不触碰拆细连续交易业务的行为红线。产权交易机构不断强化风险防范意识，通过完善内控机制，坚持守住政策底线，有效防范道德风险和交易风险，保障了近十年来交易业务的规范进行，为市场发展赢得了宝贵的信誉。在不久前国务院开展的清理整顿各类交易场所工作中，各地产权交易机构均顺利通过了检查验收。

2.4 依托信息化技术手段，建设现代市场网络体系

信息化技术手段的应用对产权市场的发展起到了无法替代的支撑作用。现代互联网技术的应用，使得将分散在各地的产权交易机构编织成一个覆盖全国的市场网络体系成为可能，解决了产权交易机构过去各自发展、市场分割的局面。现代市场无论是信息披露还是操作的规范管理，以及对交易过程的动态监测，都离不开信息化技术手段的支撑。3号令颁布以来，国务院国资委着重指导产权交易机构加强信息化建设，逐步实现了国有产权转让信息的集中统一再发布，统一了交易系统，利用互联网技术开展网络竞价、电子竞价，开发建设了企业国有产权交易监测系统。目前主要产权交易机构每年在信息化方面的资金投入与市场发展初期相比已经不可同日而语。产权市场十年来的高速规范发展，正是得益于对互联网和信息化技术的积极应用。

2.5 完善监督检查机制，确保产权交易规范开展

有效的外部监管，是产权市场健康发展的重要保障。3号令施行以来，国资委从多方面建立了有效的企业国有产权交易监管机制。首先是企业国有产权交易监测系统的应用，实现了中央和省级国资监管机构对企业国有产权交易的日常动态监测，使国有产权交易监管从被动变为主动，从事后向事前、事中延伸。国务院国资委还会同有关部委建立了针对国有产权交易的联合监督检查工作机制，定期与发展改革委、监察部、财政部、工商总局、证监会等部门共同对中央企业国有产权交易试点机构进行综合评审检查，针对评审检查中发现的问题要求机构进行整改，使产权交易机构的规范运作水平不断提高。各地国资委也以相同的方式建立了本地区的联合监督检查工作机制。国资监管机构牵头的多部门联合监管，在推动产权市场健康发展的同时，有效防范了市场风险。此外，通过推动成立中国企业国有产权交易机构协会，促进了行业的自律规范。这些年通过产权市场公开转让的国有产权交易，尽管出现过因交易上的纠纷提出法律诉讼，但从没有发生因国有产权转让方或交易机构的违规而被判决败诉的事项。

3 站在新的起点，迎接新的机遇和挑战

党的十八届三中全会提出要使市场在资源配置中起决定性作用，市场作用被提升到新的高度，对产权市场来讲，这既是机遇也是挑战。随着国有资产管理体制的不断完善，对企业国有资产的管理将逐步向以管资本为主转变。国有资本、集体资本、非公资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济将会得到进一步发展，国有资本按照市场规则有序进退、合理流动也将更加频繁。产权市场要以此为契机，为全面深化改革、积极发展混合所有制经济做出新成绩、新贡献。

3.1 坚守为国有产权结构调整和各类要素流转服务的根基，把产权市场建设成有中国特色的要素流转平台

产权市场在规范企业国有产权流转方面发挥了作用。展望未来，国有经济结构调整、发展混合所有制经济、促进国有资本与非国有资本的融合以及完善产权保护制度，产权市场都是不可或缺的重要平台。不久前国务院国资委发出通知要求中央企业一定金额以上的资产转让要进场交易，随着改革的不断深化，更多的公有产权、公共资源的要素流转将采取市场化的方式交易，为产权市场提供了更广阔的发展空间，产权市场应立足于为国有产权结构调整和各类要素流转服务的根基，在此基础上进行功能拓展。

3.2 坚持规范和创新二轮驱动，以信息化推动规范化

规范和创新是产权市场发展永恒的主题。产权市场要坚持规范和创新二轮驱动战略，处理好两者之间的关系，做到规范与创新相互协调、有机统一。没有信息化就没有规范化，产权市场在信息服务和网络竞价等方面的创新一天也离不开互联网技术的支持。要重视产权市场的信息化建设，利用信息化手段实现产权交易规范化，借助信息化技术提升产权市场的创新能力。在创新的同时也增强风险意识。产权市场需要业务创新、功能创新，但创新要在国家法律法规的框架下进行，在产权市场已经发展到一定规模的今天，更要注意避免出现区域性、系统性风险。

3.3 把握好非标准化市场的特点，为非上市、非公众企业提供服务

产权市场的资本市场属性和特征越来越明显。此前国务院开展清理整顿各类交易场所工作，划清了公众化、标准化、连续交易的市场边界，产权市场未来应当是一个从事非公众、非标准化业务的资本市场。大量非上市、非公众企业的资本运作需求为产权市场提供了广阔的业务发展空间。产权市场在今后的发展中，要朝着跨行业、跨区域、跨所有制的统一市场方向发展，广泛吸引国有、非国有以及各类混合所有制企业共同参与，不仅为企业提供股权交易服务，也要为企业提供股权融资、质押等系列延伸服务，实现一二级市场功能均衡发展。与股票市场一样，产权市场也是我国资本市场的重要组成部分，产权市场应当作为一个独立的市场存在，未来它也将必然发展成为一个多层次的资本市场。

3.4 坚持“四统一”，为市场长远发展打好基础

产权市场目前已经在信息披露、交易规则、交易系统、过程监测四个方面初步实现了统一，但基础还不牢固，还需要进一步完善，这是产权市场进一步提高市场影响力、进一步规范发展的前提条件。其中最为关键的环节是各产权交易机构交易系统的统一，交易系统是产权交易业务全流程管理的核心，是实现统一信息披露、统一交易规则、统一过程监测的基础，对于未来产权市场的统一具有重要意义。通过统一交易系统完善四统一，逐步实现全国产权市场的统一，应该作为产权交易行业的共同目标追求。

3.5 努力建设第五方平台，全面提升产权市场功能

企业国有产权的买方、卖方和中介机构构成了产权市场的三方，这三方的参与其实已经可以构成一个独立交易体系。但是只有三方参与的交易依然是点对点的交易，市场的专业性竞争性有限。进场制度的建立，实际上引入了产权交易机构的第四方，产权交易机构作为一个独立于转让方、受让方和中介机构的平台，将国有产权的转让阳光化向前大大地推进了一步。经过多年的发展，产权交易机构作为第四方平台的机制已经基本成熟。但考虑到信息化时代资本市场的统一性要求，由全国的产权交易机构共同参与打造第五方平台应当提到议事日程。

第五方平台的核心是实现信息发布和交易竞价的统一。2012年国务院国资委推动建设的产权交易信息统一再发布平台，取得了良好开端，未来的第五方平台就是统一的中国产权市场网络，真正实现统一信息披露和在线竞价，这将极大地提高产权市场的影响力和功能拓展能力。

（本文作者：邓志雄，国务院国有资产监督管理委员会产权管理局局长，郜志宇：该局副局级巡视员，李晓梁：该局监管处处长，赵亮：该局监管处副处长）