“官改”三问

■ 王东京

“官改”三问

■ 王东京

中国的官制改革，与经济改革是同步的。自上世纪80年代以来，中国经济改革举世瞩目，成就斐然；然而官制改革却相对滞后。何以如此？中央党校教授王东京针对当前官改中的三大难题，从经济学角度分析了改革的艰巨性，并提出了一些建设性思路。

“班子不团结”为何久治不愈？

研究中国官改，不得不关注班子问题。目前最令人挠头的，恐怕是班子不团结。班子团结，事业勃发，造福社会；班子不团结，败坏官风，贻害百姓。所以中央曾三令五申，要求各级领导班子要搞好团结。可遗憾的是，这个问题在一些地方、一些部门至今远未解决。

班子为何不团结？表面上看，似乎是官员间的性格不和，但实质则是利益冲突所致。我国现行的地方机构，是党、政两个平行的系统。县里有县委与县政府；市里有市委和市政府，实际上是两套班子。按理说，党委管人，政府管事，各有分工。可问题在于，事情是要人去办的，如若管事的管不了人，管人的管不了事，天长日久，相互间就难免出现碰撞。经济学认为，人是理性自私的。官员虽不是平头百姓，但也不是超凡脱俗的圣人。当官的要追求权利，讲究权威，都想说话算数，一言九鼎。可是两套班子都要说话算数，如果思路一致，也便相安无事；倘若意见相左，扯皮拆台，不团结也就在情理之中了。

不仅两个班子会不团结，一个班子内部，若有两个权力中心，也会有摩擦，国有企业就是典型的例子。国企改制前，是党委书记与厂长闹矛盾。党委书记和厂长，都由上级任命，级别一样。党委是政治核心，厂长是经营中心。两个中心同处一个企业，分不清大小，比不出高低，谁也不服谁，谁也管不了谁。后来企业改制，工厂改成了公司，书记和厂长之间的矛盾，变成了董事长与总经理之间闹对立。本来按《公司法》规定，董事长聘任总经理，总经理是不敢跟董事长“顶牛”的。可是国企的董事长和总经理，却仍由上级委派，彼此间没有授权关系。既然董事长不握有总经理的饭碗，自然就拿不住总经理。

可见，班子不团结，是源于有两个权力中心。那么，何不将其合二为一，比如让书记兼县长，或董事长兼总经理呢？其实，现行体制下设置两个权力中心，并非高层主观臆断，而是有深层的原因。经济学里有一个理论，叫“信息不对称”，说的是市场买卖双方，由于卖方对商品了解多，于是就很容易欺骗买方，令买方吃亏上当。为防止这种败德行为，经济学建议必须对卖方予以监督，以保护买方利益。

官场也存在信息不对称问题。比如下级向上级汇报工作的时候，出于自身考虑，很可能会提供虚假信息。所以为避免信息不对称，官场也得强化监督，监督的有效法门，就是内部制衡。比如，让县长管事，书记管人，就是一种制衡。县长若以权谋私，书记必定干预；书记任人唯亲，县长也会反对。如此相互盯着，彼此都得收敛，谁也不能一手遮天。所以设两套班子的重要目的，是要建立从内部制衡权力的机制。

回头再说国企，董事长与总经理分立，其实也是为了制衡。早些年有的企业为了回避矛盾，实行董事长总经理一人兼，结果滋生出一批腐败大贪。

行文至此，我们已陷入两难困境：两套班子（或权力中心）分设，会导致班子不团结；两套班子（或权力中心）合并，权力又会失去制衡。何去何从，似乎很难寻出两全之策。为此，我们不妨看看西方国家的做法。他们只有一套班子。如何制衡呢？做法是，地方“一把手”皆由民众选出，对议会负责，所以老百姓和议会，都有权看住“一把手”。

我们的困难在于，无论地方还是企业，“一把手”都是上级任命的，自然只会对上级负责。虽然上级也能监督下级，可由于信息不对称，不仅监督成本高，而且通常是“马后炮”。所以，通过合并班子解决团结问题，目前尚不是时机。可能的选择应该是，在目前村干部直选的基础上，逐步扩大民选范围，强化民主监督。一旦建立起完善的民主监督机制，班子合并才能瓜熟蒂落。至于企业，则应重在推进投资多元化。只有投资多元化，方能有真正的股东会；有了股东会，才能按《公司法》的规定，由股东会推选董事，由董事会聘任总经理。这样，团结问题也就不在话下了。

“论资排辈”为何久攻不破

干部年轻化问题，关键在体制，没有体制保证，人才就很难脱颖而出。所喜的是，近年来中央高层对此十分重视，并明确规定，在各级党政领导班子中，都要配备一定的年轻干部。这一措施出台，无疑推进了干部年轻化进程，改善了班子的结构。但要指出的是，此办法还未从根本上触动原有的干部体制。

不可否认，目前我们的选人机制，基本上还是论资排辈的。有关文件就明文规定：副职提正职，要在副职岗位工作两年以上，由下级正职提上级副职，要在下级正职岗位工作三年以上。可见，台阶与任职年限，仍是我们选拔干部的重要依据。令人费解的是，论资排辈不利于人才成长，已是不争的事实；中央也早就提出要打破论资排辈。可台阶与任职年限，为何还能白纸黑字地写进官方文件呢？哲学上讲，存在即合理。千百年来，“论资排辈”能够流传至今，历久不衰，肯定是有其合理性的。站在经济学的角度看，结论也是如此。

如果我们用实证方法，分析官场的论资排辈，那么可以看出：论资排辈与干部委任制有关，也就是说，在上级任命下级的局限条件下，论资排辈，必成官场的理性选择。

经济学的精髓，就是“利益最大化”。企业，要追求利润最大化；学者，要追求名利最大化；官员，要追求职位最大化。在选拔干部时，无论是选官的上级，还是想升官的下级，都会用“最大化”来决定自己的选择。以下级官员为例，是希望上级任命干部好，还是论资排辈好？下级多半会选择后者。为什么？因为第一，由上级任命干部，难免主观武断、任人唯亲。领导用人，往往会用自己了解、熟悉的。可对大多数下级官员来说，通常都少有机会与上级接触，只有少数在领导身边工作的人，才能近水楼台，占尽先机。第二，大凡官场中人，都有一定资历，只要讲先来后到、按部就班，大家就能机会均等，虽然谁也捞不到便宜，但多数人也不会吃亏。而出于同理，出于利益最大化的考虑，上级也会赞成论资排辈。所以，论资排辈符合官场多数人利益。再说，下级政绩如何，上级往往难作决断。所以按资历用人，一是简单易行，二是有利于官场的稳定。

吴思先生在《潜规则》中考证，论资排辈起于北魏，发明人是当时的吏部尚书，叫崔亮。据说，崔亮发明此法，也是迫不得已。崔亮有个叫刘景安的外甥，曾写信给舅舅，对论资排辈质疑，崔亮回信说，如今想当官的太多，可官位又太少，即使十人共一职，也不够分配。所以，必须立个规矩，不然，任人们四处走门子，托关系，官场会弄得乌烟瘴气。事实证明，崔亮的分析是对的。纵观古今，只要是由上头少数人选官，在官位供不应求的情况下，论资排辈确实有它的积极意义。就连日本这样经济发达的国家，企业里至今还沿用年功序列制，恐怕也是应了这个道理。

以上是实证分析，若改用规范分析，即撇开“委任制”这个局限条件，仅对论资排辈作价值判断，结论却是：论资排辈流弊百出，乏善可陈。所谓论资排辈，说白了就是只认资历。只要年头长，哪怕是庸才，也能升官；相反，如若年头不够，任你功高劳苦，也不能任命，这种规则，岂不是在鼓励庸人吗？时下官场之所以干部老化，结构失衡，就与论资排辈有关。所以要实行干部年轻化，就必须改变规则，唯才是举，重视德才，看轻资历。

西方市场经济国家，通常是不强调干部年轻化的。里根70岁入主白宫；克林顿40多岁也当了总统。他们奉行的只是竞争。其实，对干部来说，年不年轻倒在其次，关键在于是否德才兼备，泛泛谈论年轻化，不如把重心放在如何选拔优秀人才上。现在大家有一个共识，要建立新的人才选拔机制。

其实，改变选人规则，也是一场革命。由于它事关人们的切身利益，所以在谋划改革时，我们既要大胆，又要谨慎；既要注意治标，更要注意治本。因此，改革用人规则，必须抓住重点，整体推进，要打破论资排辈，必须先改委任制，变少数人选人，为多数人选人。扬汤止沸，不如釜底抽薪，只要委任制改了，论资排辈必定不攻自破，官场气象也将焕然一新。

公务员薪酬 涨还是跌

高薪虽不能完全养廉，低薪一定导致腐败。这个道理尽管大家都明白，可人们对公务员加薪，还是颇有争论。有不少人对公务员加薪表示反对。他们的理由是，官员是人民公仆，企业职工没涨工资，官员如何能加工资？对此笔者认为：官员该不该涨工资，与企业是否涨工资无关，若官员工资确实太低，即便企业没涨，给官员涨工资也无可非议。

说官员是人民公仆，这点不错。但做好公仆，最主要的是要视百姓如父母，做好服务，不是说当官就要比老百姓少拿钱。市场经济，讲究的是按贡献分配。贡献大，拿钱就多；贡献小，拿钱就少。所以，只要对社会有大的贡献，就应该取得较高收入。过去有种流行观点，认为当官就得无私奉献，不计得失。受其影响，公务员一直实行低工资。可结果如何呢？堤内不足堤外补，低工资不仅没有造就廉政的政府，有可能导致官场腐败，恶化干群关系。

其实，官员实行低薪制，并非始于现代。中国封建社会几千年，官员的俸禄都是很低的。东汉时期，宰相每月收入为大米28.5石（约为3060斤）；最小的官员，每月只有1.9石（约204斤）。北魏初期，官员没有俸禄。明朝宰相，月俸不足20两银子。清朝四品官月俸大米24石（约2576斤），五品官月俸16石（约1717斤），而七品县令的月俸，仅7石（约751斤）。那时官员薪俸如此低，显然不是为廉政，只是为了维护王权统治。

中国封建社会，历来都是皇权至上的。普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。可天下太大，王臣太多，朝廷如何控制得了呢？朝廷的办法是，实行低俸禄。因为俸禄低，就会逼着官员去腐败。比如一个县令，月俸只有7石大米，充其量能养活7个人，可官府里不仅要雇用衙役，而且上有高堂、下有妻小，另外还有管家、侍女、马夫、厨子等一大堆。靠官饷无论如何也应付不了开支。怎么办呢？当然只能巧取豪夺，搜刮民财。俗话说，心中无愧，不怕打雷。可要是做了亏心事，有了痛处捏在上司手里，那么就得唯上是从，服服帖帖。不然一旦得罪上司，单查经济问题，也能判你个满门抄斩。所以这种捏人痛处的办法，的确是维系权力体制的一种有效手段。

可见，历史上的低薪，是为了控制。新中国成立以后，为何我们还是实行低薪制呢？大致有两个原因：一是历史原因。长期以来，中国社会已经形成一个传统，不患寡，患不均，而且在国人脑海里，平均主义已根深蒂固。二是现实原因。建国伊始，国家一穷二白。面对内忧外患，我们必须上下一心，勒紧裤带搞建设。若老百姓尚在节衣缩食，党员干部怎能不身先士卒呢？所以相当长时间里，干部只能实行低工资，这是国情所限，是迫不得已的选择。

改革开放后，国家财力日益强盛，人民生活渐近小康。于是，干部低工资问题，也就显现出来了。从实际情况看，干部工资这些年虽有微调，但与当初设定的目标，还有距离。从表面上看，好像是政府没钱；实际上是执行过程中遇到阻力。普遍议论是，现在党政官员名义工资虽不高，但实际收入却不低。因为他们除工资外，还有一块职务消费。国务院发展中心前副主任陆百甫算过一笔账，他说，如果把领导干部的福利房、配车、养司机等花销加起来，估计每月也得一万元。这些钱虽没打进工资单，但却是实实在在的消费，是一种灰色收入。在这种情况下，官员若再涨工资，不仅会加重纳税人的负担，而且有悖于市场经济的效率与公平原则。

如此看来，官员能不能涨工资，问题就归结到一点，即如何处理职务消费。笔者看法是，必须把职务消费货币化。现在党政干部，无论级别高低，都享受一定的职务消费，而职务消费，又都表现为各种物质待遇。这一做法还是计划经济的产物。市场经济是一种货币经济，它要求一切生产要素，都要用货币表现，通过市场配置。所以，取消职务消费，将物质待遇货币化，是改革的大趋势。此一改革，既能减少资源浪费，又能提高官员的货币工资，是两全其美的好事。

总之，公务员工资该不该涨，如何涨？有一个前提必须把握，这就是财政不能多拿钱，纳税人不能添负担。那么钱从何来呢？总的思路应该是，眼睛向内，做体制文章。比如，物质待遇货币化。只要羊毛出在羊身上，国家不再多出钱，老百姓也不掏腰包，公务员加薪的问题，大家自然不会有意见。所以，公务员何时涨工资，取决于“物质待遇货币化”的进程，只要职务消费改革先行，公务员加薪便可水到渠成。

（作者为中央党校校委委员、教授）