“十面霾伏” 中国政府的治理与应对

■ 董小君

“十面霾伏” 中国政府的治理与应对

■ 董小君

2012年以来，我国各地频发雾霾天气，据国家气象局显示，2013年的雾霾天气发生时间创下52年来最高。据新华网报道，全国已陆续有104座城市空气质量达到重污染程度。由雾霾天气造成的大气污染已对人民生活带来了很大影响，治理雾霾成为当务之急。今年第一期“思想库”栏目,我们约请国家行政学院经济学教研部副主任董小君教授，结合她多年对环保和低碳经济的研究，谈谈应对雾霾天气的治理之策。

董小君，国家行政学院经济学教研部副主任、博士生导师、教授。“新世纪百千万人才工程”国家级人选，国务院特殊津贴专家，全国妇女“创先争优”先进个人，中央国家机关“巾帼建功”先进个人。

2012年以来，北京等大中城市乃至全国雾霾肆虐，大自然正在以一种独特的方式向刚刚迈入中上等收入国家的中国，展示了工业化过程中环境保护不力的严重后果。雾霾已经不是一种单纯的空气重污染，它对于公众的生活质量、幸福指数、健康指数都是一种重大的生存、生命威胁，治理环境污染成为公众关心、政府应对的重要问题。

中国从2005年首提“生态文明”概念，到“资源节约型、环境友好型社会”写进“十二五”规划纲要，到中共十八大报告首次把生态文明建设与经济、政治、文化、社会建设一并纳入“五位一体”总体布局，再到十八届三中全会提出建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。这都凸显出中国政府建设“美丽中国”和加快构建生态文明制度体系的坚定决心。

雾霾肆虐

2013年1月，整个北京深锁在沉重的雾霾中。一个月里，北京市气象台连发了四次霾预警。整个1月，北京人仅有5天见到了太阳，其余25天都是浓重的雾霾天。此后的一年里，雾霾泛起，盘踞不去，它以超级恐怖的姿态和急速蔓延的趋势吞噬着整个中国。从华北、经中原和华东，直至云贵高原，“覆盖”了1/3的国土面积，中国真正陷入了“十面霾伏”。

国家环保部空气监测平台的中国地图上，经常是遍地红色，点线成片。环保部报告说，根据卫星遥感监测，全国灰霾面积曾达到143万平方公里，分布在北京、天津、河北、河南、山东、江苏、安徽、湖北、湖南等地区，东北、华北和江淮一些省区都普遍出现重度或严重污染，其中以京津地区最严重，达到5～6级的重度污染程度。在雾霾天气中，交通实行管制，高速公路封闭，航班大面积延误……雾霾天气已经给社会生产生活秩序造成严重影响，也引发媒体和社会对于空气污染的热切关注和讨论。

1990年3月出版的《扶轮月刊（The Rotarian）》援引了一篇报告：工业国家曾经的主要城市现象——空气污染，已经散播至全世界……在雅典，死亡人数在重污染天上升六倍。在匈牙利，政府认为每死亡17个人，就有一个是因为空气污染。1952年12月的伦敦大雾持续了5天。当时能见度只有几米，找到路的唯一办法是沿着马路护栏和房屋行走。人们根本看不清交通状况，过马路必须靠听觉。造成污染的最直接原因是发电站和普通家庭使用的煤炭以及汽车尾气。1952年伦敦大雾引发的直接死亡人数达到4000至8000人，其中主要是儿童和患有呼吸疾病的人群。大雾带来的严重影响还加重了人们已有的病情。这足以说明，雾霾的扩大化得不到遏制会出现可怕的后果。

“行进中的中国”距离“美丽中国”的美好愿景仍有较大距离。如何既要发展，也要蓝天？中国城市赢回蓝天的速度能否快过伦敦上一个雾都？这一切，正考验着处于十字路口的中国政府......

国内对雾霾天气的讨论还是缘起于2008年美国使馆对北京大气的一场检测，从那时起，对PM2.5的监测以及PM2.5、PM10这些众人原来根本不知道的专业术语推进了中国的公众视野。

“PM2.5”是指飘浮在空气中的、直径小于或等于2.5微米的固体颗粒或液滴的总称，简称细颗粒物，又称可入肺颗粒物。2.5微米是多大呢？可与我们的头发对比一下。一般地，人类头发的直径大约是70微米，这就是说，PM2.5所指的颗粒相当于头发丝的1/30 大小。这些颗粒如此细小，以至于人体的肉眼根本看不到，而且它们可以在空气中飘浮数天不去。与此相似，PM10是指直径小于或等于10微米的固体颗粒或液滴的总称，又称粗颗粒物。

PM2.5是由什么组成的？科学研究表明，飘浮在空气中的PM2.5成分非常复杂，主要成分是元素碳、有机碳化合物、硫酸盐、硝酸盐、铵盐，这些物质约占70～80%，其它常见的成分还包括各种金属元素，如钠、镁、钙、铝、铁等地壳中含量丰富的元素，也有铅、锌、砷、镉、铜等主要源自人类污染的重金属元素。不仅如此，空气中的多种微生物、细菌、病毒以及某些致癌物也可成为PM2.5家族中的成员。

世界卫生组织（WHO）在2005年出台的全球更新版《空气质量准则》中，对大气中可吸入颗粒物的浓度限值制定的标准为：PM2.5年平均浓度为10微克/立方米，24小时平均浓度为25微克/立方米。而实际上，中国城市空气质量评估主要依据的是二氧化硫、二氧化氮和PM10浓度等三个指标。2000年修订的现行国家《环境空气质量标准》中，不包括PM2.5指标。中国城市空气质量报告采用的空气质量指数（API），就是将上述三种监测的空气污染物浓度简化成为单一的概念性指数值形式，并分级表征空气污染程度和空气质量状况，进行优、良、轻微污染、轻度污染、中度污染、重度污染等定性描述。这种描述不足之处是，在API体系中无法直观PM10的具体浓度是多少，更不要说PM2.5。

国际上环境空气质量标准的发展趋势主要就是增加PM2.5。由于PM2.5对人体健康的影响比PM10更显著，发达国家制定PM2.5的环境空气质量标准成为一个趋势。

2012年2月，国务院同意发布新修订的《环境空气质量标准》增加了细颗粒物监测指标。自此，PM2.5首次正式纳入中国空气质量标准。2012年底，由于全国持续出现雾霾天，PM2.5成为公共热词，在新闻中PM2.5成为直播主角。2013年在113个环保重点城市和环保模范城市开展包括PM2.5在内的6项指标监测。2013年2月28日，全国科学技术名词审定委员会称PM2.5拟正式命名为“细颗粒物”。

PM2.5是怎样变成雾霾的？中科院大气物理研究所研究员王跃思形象地解释了从污染物到霾的化学变化过程：“污染源排放的SO2（二氧化硫）气体、NOx气体（氮氧化物）人们用肉眼是看不见的，只有卫星或是仪器用特殊的“眼”才能看到。SO2气体和NOx气体变成硫酸盐和硝酸盐颗粒物，由于它们都能溶于水，一吸水就会变胖，胖到0.4微米（400纳米）以上，这时人眼就能看到他们了，这就是我们称之为‘霾’的污染物”。“当静稳天气湿度增大，工业排放的SO2很快就会增长到400纳米以上”。

PM2.5对人体有何危害？研究发现，直径大于10微米的颗粒物一般会被呼吸器官拦下，所以PM10中的粗颗粒物大部分会停留在人的口腔和鼻腔或大多仅停留在咽喉。但是，PM2.5则能轻易突破人体的自然防线，如鼻道、口腔等，通过呼吸道，到达人的肺部。由于PM2.5 吸附了很多有害和有毒物质，因此会影响肺的通气功能，干扰肺部的气体交换，对人的呼吸系统、心血管系统、免疫系统、生育能力、神经系统和遗传等产生影响，并诱发肺部硬化、哮喘和支气管炎，甚至导致心血管疾病。临床上表现为：呼吸道受刺激、咳嗽、呼吸困难、哮喘，严重者将导致慢性支气管炎、心律失常以及非致命性的心脏病、心肺病患者的过早死。孩子和老人受PM2.5影响最大。

研究发现，如果空气中PM2.5的浓度长期高于10微克/立方米，死亡风险就开始上升。浓度每增加10微克/立方米，总的死亡风险就上升4%，得心肺疾病的死亡风险上升6%，得肺癌的死亡风险上升8%。一份来自联合国环境规划署的报告称，PM2.5每立方米的浓度上升20毫克，中国和印度每年会有约34万人死亡。如果PM2.5浓度每升高100微克/立方米，居民每日死亡率将增加12.07%。

复旦大学环境科学与工程系教授陈建民指出：“对PM2.5引起的死亡人数至今争议还很大，但PM2.5引起我国居民呼吸道疾病发病率上升，如慢性阻塞性肺疾病、肺癌、支气管哮喘等疾病发病率不断攀升确实是不争的事实。”北京大学医学部公共卫生学院潘小川教授及其同事发现，2004年至2006年期间，当北京大学校园观测点的PM2.5日均浓度增加时，在约4公里以外的北京大学第三医院，心血管病急诊患者数量也有所增加。

总之，PM2.5浓度升高导致居民死亡率上升的关系，已经在全球不同的地点、不同的大气污染背景、不同的人群得到初步证实。

“元凶”何在

持续大范围雾霾天气和空气质量下降是自然因素和人为活动共同作用的结果。自然飘主要包括土壤粒子、森林火灾和火山爆发以及漂浮的海盐、花粉、真菌孢子、细菌等。人为源主要有工业生产、煤炭燃烧、石油燃烧、垃圾燃烧、生物质燃烧以及农业废物等。此外，排放到大气中的某些气体，可以通过复杂的物理化学过程转化成粒子，成为PM2.5 中的二次粒子。例如，由H2S生成的硫酸盐，由SO2生成的硫酸盐，由NOx生成的硝酸盐，由NH2生成的铵盐等等。

虽然自然过程也会产生PM2.5，但空气中PM2.5的主要来源还是人为排放。下面重点分析北京地区主要污染源对空气中PM2.5的相对贡献大小：在北京，在PM2.5的本地来源中，机动车尾气排放是第一大来源，大约22%的PM2.5是由机动车排放的。煤炭燃烧则是PM2.5的第二大来源，约占PM2.5总量的16.7% 左右。工业喷涂，尤其是水泥、化工、工业喷涂等行业，是PM2.5的第三大来源，约占总量的16.3%左右；城市扬尘污染占16%；来自北京周边地区的传输占24．5%。农村秸秆焚烧占4.5%，秸秆焚烧时，大气中二氧化硫、二氧化氮和可吸入颗粒物三项污染指数将达到高峰值，其中二氧化硫的浓度比平时高出1倍，二氧化氮、可吸入颗粒物的浓度比平时高出3倍。

北京的车。中国是世界汽车大国，截至2012年底，机动车保有量达到2.4亿辆。在一月中旬的雾霾天气中，北京城区机动车排放的一氧化氮在1月12日夜间一度高达310微克/立方米，是平日的4.5倍；机动车和燃煤直接排放的一氧化碳浓度高达12微克/立方米，是平时的8倍；油气和餐饮直接排放的挥发性有机物增加2倍以上。以此判断，空气中硝酸盐的颗粒大部分是由汽车排放的尾气转化而成的。北京市环保局也声称，本地机动车对于霾的贡献率达到22%。

国三标准的成品油。既然汽车尾气是主要污染源，这是汽车数量太多造成的还是油品太差造成的？在各方的持续追问下，形成雾霾的元凶又聚集在我国较低的成品油质量上。中国目前油品太脏。我国成品油供应仅上海、珠三角和江苏部分地区执行国四标准。北京市环保局宣布，根据北京市防治大气污染需要，国务院批准北京市将从2013年2月1日起实施第五阶段机动车排放地方标准(简称“ 京V”，相当于欧洲5号标准)。除这些地区外，全国大多数地区执行的是国三燃油标准。在国三标准汽油中，含硫量低于150ppm以下；国四标准成品油中，含硫量低于50ppm。另外，尚被广泛使用的车用柴油中，含硫量则低于350ppm。这意味着中国当前的汽油标准是欧洲、日本的15倍，美国的5倍，柴油则是欧日标准的30余倍。

周边的煤。由于PM2.5 在空气中滞留的时间较长，所以通常PM2.5 污染具有区域性特征。这就是说，对于某一地区而言，除了本地产生的PM2.5，其周边地区也可能以输入PM2.5。研究人员估计，在北京地区空气中的PM2.5中，大约有24% 左右是来自北京周边地区。本次污染事件突发的一个重要原因，就是以河北燃煤排放为主的二氧化硫一夜之间转化成了硫酸盐。统计数据也支持这一说法，因为北京每年仅燃烧2300万吨标准煤，天津每年燃烧7000万吨标准煤，而河北省每年燃烧2.7亿吨标准煤。

当然，每到春节临近，烟花爆竹也是重要产生因素。实验得出，燃放鞭炮产生的PM2.5平均浓度是正常空气浓度的5.4倍，最高时可达到66倍多。北京市环保局监测显示，春节至元宵节期间，市区可吸入颗粒物PM10浓度要增加28%。烟花爆竹燃放造成了近年三次PM2.5的高浓度过程。

亟待治理

从雾霾天气的特质和范围来看，仅靠一地政府来应对和解决污染问题显然是不可能的。根据公开的报道统计，这两年，在全国31个省份的“两会”期间，共有24个省份的两会代表提及空气质量问题，也就是说，近八成的地方两会关注了中东部地区持续出现的雾霾现象以及该省的生态环境和空气质量问题。其中，北京、江苏、山东、河北四个省市均把雾霾治理写入了政府工作报告中。

在2013年1月的雾霾期间，北京市推出了四大举措紧急应对：一是启动《北京市重污染日应急方案》。如在2013年1月10至15日的雾霾天气过程中，西南、东南地区启动了应急方案中的最高等级“极重污染日”应急方案，30%的公车停驶，58家污染企业停产。二是将大气污染防治立法提上日程。同年1月19日，《北京市大气污染防治条例》面向社会征求意见。三是在全国率先实施国五排放标准。自2013年2月1日起，北京开始执行第五阶段机动车排放标准；自3月1日起，不符合排放标准的车辆将不能在京销售和注册登记。四是严重污染时增加道路冲刷、洒水压尘、清洗和机扫作业等市政清扫频次。

不仅北京，各地在雾霾期间也纷纷采取了一系列应对措施。如河北省气象局启动了重大气象灾害Ⅳ级响应；郑州市对超标排放的公交车实行限行，15%的建筑工地停止施工作业。武汉市严格监管工业企业烟尘排放。长沙市加大工地扬尘治理，实施机动车尾气检测，研究黄标车限行和淘汰工作，加大水泥厂、火电厂氮氧化物削减，等等。

除了官方采取应对措施，民间也在主动寻求改变，其中较为引人注目的就是“春节少放烟花爆竹”行动。据统计，2013年春节期间，各地烟花爆竹的销售量都有所下降，仅北京一地，就较往年下降了近50%。

一些具有长远性的措施也正在制订中。国务院提出，要加快油品升级。在2014-2015年推行国Ⅳ标准，2017年底前全面推行国Ⅴ标准。考虑成立由环保部牵头、相关部门与区域内各省级政府参加的大气污染联防联控工作领导小组，以解决京津冀、长三角等跨省区域空气污染问题。在2012年初召开的全国环保工作会议上，环保部公布了治污“路线图”：首要大气污染物超标不超过15%的城市，力争2015年达标；首要大气污染物超标15%以上、30%以下的城市，力争2020年达标；首要大气污染物超标30%以上的城市，要制定中长期达标计划，力争到2030年全国所有城市达到空气质量二级标准。据统计，北京、上海、广东、湖南、四川、山西、山东、内蒙、辽宁、江苏、河南、广西、海南、陕西等地的节能环保预算，平均增长幅度均在10%以上。

各地治理雾霾的一系列措施给社会带来了很大的信心。但表面上小小的PM2.5，后面却牵扯着一系列极其复杂的问题，治理起来绝非易事。

以提高成品油标号为例，资料显示，问题并不在于石化企业能否炼制出含硫量更低的清洁汽油，这在技术上已经不是问题。但是“油品质量的每一次升级，炼厂都要伴随着巨额的成本投入，通过调研和不完全了解，三大石油炼化企业若将车用汽柴油全部由国III升级为国IV，其投入要达到500亿元之多”。更深层次的问题还在后面。一旦将成品油由国III升级为国IV，其价格将大大提高。作为基础性产品，油品价格的细微变化往往会引发下游企业价格的巨大变化，并进而引起全社会物价水平的连串变化。而这会带来怎样的社会影响，以及各方面能否承受，则是一个极具考量的问题。

世界自然基金发布的2010年《全球生态足迹报告》表明 ，在过去几十年间中国经济快速增长，而工业化过程日益增长的资源能源需求，导致中国已经消耗的资源超过自身生态系统所能提供资源的两倍以上，中国正背负着越来越沉重的“生态赤字”。这给中国“高污染、高能耗、高排放”的经济发展模式敲响警钟，倒逼中国经济战略转型。美国《财富》杂志说，对中国而言，肆虐百万平方公里国土的危险雾霾显然不仅是几记警钟，更像是对中国高能耗增长模式的“死刑宣判”。

尽管中国近年来已在污染治理方面下了功夫，但经济快速发展、工业化、城镇化的扩张等，让环境保护依然面临严峻挑战。如何处理好经济与环境的关系，仍是中国政府面临的最大难题。

因为，当前的中国尚处于工业文明的中后期。雾霾问题根本原因与国家的工业化阶段有关，我国现在处于工业化的中后期阶段，而多年走的高投入、高消耗、高排放的工业发展道路加重了空气污染。我国城镇化又处于加速阶段。2012年，我国城镇化水平超过52.57%，低于发达国家和世界平均水平。“十二五”规划纲要草案提出，到2015年，我国城镇化率要从2010年底的47.5%提高到51.5%。也就是说，到2015年，将有一半多的人生活在城镇。中国还有上亿人渴望拥有第一辆汽车、第一部空调甚至第一台冰箱，等等。

1952年伦敦大雾引发的灾难，当时英国的经济发展水平和人均国内生产总值与中国现在大致相当，这也许并不只是巧合。英国为工业化付出了巨大代价，中国也是如此。两国人民都摆脱了贫困，但却是建立在大规模环境破坏的基础之上。其次，即便是在人口总数远远小于中国的英国，要根本扭转这一局面也需要花上10年至20年的时间。

“行进中的中国”距离“美丽中国”的美好愿景仍有较大距离。我国要走向富裕之路，又要走向绿色发展之路，两者都是关系国计民生、国家强大和可持续发展的战略问题。相比于经济的30年繁荣昌盛，更难的是保持生态环境50年、100年可持续发展。如何既要发展，也要蓝天？中国城市赢回蓝天的速度能否快过伦敦上一个雾都？这一切，正考验着处于十字路口的中国政府……