美国服务型政府理念与实践

王延奎

当前，我国政府在推进服务型政府建设的过程中，已经形成了一个基本的共识，那就是要明晰政府和社会的关系，厘清政府权力的边界，对政府权力进行规范并对公民权利予以保障，让社会主体不断成长，形成社会治理的内生力量和内在机制。美国地方政府在这方面的一些理念和实践，值得借鉴和学习。

一、树立现代服务型政府的基本价值

美国政治体制中有着长期形成的自下而上的治理传统，城市自治的理念和实践得以广泛推行，居民“自己的事情自己管”的观念深入人心，并在城市自治中得到了广泛实践。加州各郡（县）和市政府都秉持公民本位、社会本位理念为指导，强调政府服务的人本价值、公民参与价值、顾客主导价值，较好体现了现代服务型政府的本质要求。在社会、市场和政府的关系上，美国是基于西方的社会契约理论，在实践上体现为社会本位、市场机制与政府补充相结合的模式，也可以说是大社会、大市场、小政府。中国的行政传统与之不同，两千多年中央集权体制形成的政府主导的社会管控模式，使我们今天的政治体制仍表现为政府优先、市场次之、社会再次之的基本格局。服务型政府是在公民本位、社会本位理念的指导下，以为公众服务为宗旨的公共政府、有限政府。建设服务型政府，我们必须在基本理念上有所转变。

第一，树立以公民为中心的人本理念。当代公共管理理论普遍认可的观点，就是公民是构成社会公共领域的主体。我们不能抽象地强调以人为本，要把以人为本落实在公民权利体系的建立和完善上。服务型政府的建设就是要以公民的需求为中心，政府与私营及非营利组织一起，为公共领域所面临的问题寻找解决的办法，帮助公民表达并满足他们的共同利益，为其提供高质量、高效率的服务。

第二，树立以服务为根本的职能价值。当代西方新公共服务理论认为，政府的基本职能在于实现社会公共利益的最大化，其本质在于它的公共性和社会性，因此，公共服务型政府的本质在于服务。它要求政府实现从管治到服务、从权力到责任、从命令到回应的转变。同时，不断完善各种服务机制，通过行政机制、市场机制、社会机制来实现公共服务产品的供给。在一个公民积极参与的社会，公共官员扮演的角色不是服务的直接供给者，而是调停者、中介人甚或裁判员。当前，正确履行政府服务职能的一个重要转变，就是要变无限责任政府为有限责任政府，政府应主动退出市场与社会能够发挥自我调节功能的部分，而把主要职能放在营造有利于市场和社会发挥作用的激励环境上来，促进市场和社会的内在良性发展。

第三，树立以参与为特征的民主精神。公民参与是民主政治的核心问题之一，所有民主的价值和意义，只有通过公民参与才能真正实现。加州各级政府非常重视公民在治理过程中的地位和作用，认为公共服务就是公民权的扩大部分，强调公民参与对治理的重要影响。公民参与是构建政府与公民、社会合作关系的重要载体，而且参与本身也体现了公众自身的价值。服务型政府所追求的参与，体现的是一种政府与社会的互动关系。因此，它不仅包括公众参与政府事务管理，还应包括政府人员主动了解民情、参与公众政治生活及政府决策而产生的全员参与。

二、突出政府服务的公共性和回应性

实现公共利益是服务型政府存在的前提。公共利益不是个人的利益要求，也不是个人利益要求的简单加总。目前，普遍存在一种误区，服务型政府即提供更多公共服务的政府。实际上，面对日益多元的社会主体和广泛的社会需求，公共服务不能等同于社会需求，在有些情况下，公共利益甚至不是多数人的利益要求。比如高福利待遇恐怕没有哪个人会拒绝，但对于国民经济的可持续发展而言，过度福利化却是不可取的。公共利益应该是社会相关主体就共同利益进行对话的结果，而不是简单的个人自身利益的聚集。政府公共服务不需要也不可能迎合所有社会需求。服务型政府公共责任起始于公共服务的协商决定，落实于服务性的政策工具、保障于责任意识所激发的服务精神。这里，需要明确以下几个方面：

首先，政府并不是公共服务的唯一主体。人类进入工业文明后，自由观念得以广泛传播，社会个体的主体性也极大增强。社会结构的这种深刻变化决定了传统的依靠命令和控制的社会治理方式已经不再适用。公共责任意味着政府不再是惟一的责任主体。公共领域的参与者都要对共同体的存在和发展承担积极责任。任何单一的治理主体都已经不能独立承担解决公共问题的全部责任。如果我们还坚持着传统的万能政府的做法，其他社会主体就可以很轻易地将责任都推给政府。那么，几乎所有社会问题最终都可以导向政府不作为。如果政府努力做事却仍然被质疑，那么政府就必须绝然地跳出“万能政府”的神圣光环，与其他责任主体一起平衡地分配公共服务的责任和义务。

其次，政府责任是有限度的。政府或多或少都是工具性的存在，是为实现公共利益而创造的工具。一个公民或利益团体，当他向政府提出利益要求时，也有责任追问自己，自己的利益要求会得到其他社会成员的认可吗?自己能否通过其他途径(比如与其他公民合作)来满足利益需求?对于政府而言，既要积极地寻求自我突破，也要关注社会治理环境的营造。强调责任的意义也就在于通过强化政府垂范，将责任意识和公共精神向大范围的治理系统传播，促进包括行政人员在内的全体公民树立为共同体的美好未来而共同努力的信念。

再次，公共责任意味着责任相关方的互主体性。所谓互主体性，是指治理主体的责任担当是以对方的存在为前提的。举例来说，公众要求政府积极承担保障纳税人权益的责任，但这是以其自身如实履行纳税义务为前提的。现在的一个问题是民众的权利意识不断增强，但责任和义务观念却在不断消解。无论是政府还是官员，个人还是组织，权利与义务的均衡是建构合作治理框架的基础，是实现政府和社会良性互动的前提。

三、兼顾法治政府与效能政府建设

法治是美国政治与公共管理的基因，法治政府是现代政府的基本特征。服务型政府必须在法治框架中才能够良性运作和发展。当然，另一方面，随着社会对政府回应性的更高期待，高效优质的公共服务也是现代社会的基本需求。某种意义上，中国的各级政府存在着为效率而牺牲法治的情况。建设服务型政府，必须在兼顾效能的同时，树立并形成注重法治的根本导向。

第一，建立参与型的公共行政决策组织机构。公共决策是对社会公共利益的权威性分配。因此，公民对公共决策的参与成为民主行政的逻辑起点和核心内容。这里所说的参与不是指公民通过代议机关参与公共事务，而是在自己可达的范围内直接参与公共事务的活动缺乏民众参与的公共决策，难以获得广大公民的满意，在实施中必将遇到种种阻力。因此，政府应当为公民直接参与公共行政活动提供充分而有效的渠道。

第二，实现公共管理过程的程序化。民主的可贵尤其表现在程序的正义，程序的民主价值就在于它为公众参与公共行政提供了法定的渠道，使公民在公共管理中从单纯的管理对象，变为可以通过行政程序制约管理者的参与性力量，从而实现对公共管理过程的参与。公共管理过程的程序化是现代民主精神的制度化。因此，行政程序与其说是法律对行政的制约，毋宁说它是公众参与行使和制约行政权力的制度保障。在行政主导条件下，立法与司法对行政的监督已经大打折扣，行政系统内部的自我监督更是给人以“官官相护”的感觉。因此，通过行政程序使公众参与行政权力的运作，以“社会监督国家”的形式保证监督的有效性，这是行政程序的内在作用机制。

第三，运用信息化技术提升政府服务效率和质量。现代信息技术为公共服务型政府建设提供了强大的物质设备和技术支持。电子政府成为构建公共服务型政府的重大举措，这表现在：它改革了传统的科层制，政府的决策可以让民众广泛参与，实现信息双向流动。通过先进的技术手段实现信息从发端至终端的有效、迅速、真实的传递与反馈，大大压缩了中间管理层，组织结构趋向扁平，有利于精简机构、降低行政成本、提高工作效率、抑制官僚作风、改进组织绩效。“公正、透明、高效、廉洁”既是公共服务型政府的外在表现，又是电子政府通过技术手段能够达成的目标与价值。

四、构建以善治为目标的社会规则体系

中美之间在社会治理方面的一个重要区别就是规则体系的不同。这更多的是基于历史文化的因素。美国是自下而上授权的传统，基于民众的授权而建立政府、立法和司法机构，地方与中央之间有着明晰的事权划分。凡没有授予的权力皆归地方。这样一种基于多主体共治的善治模式，值得我们借鉴。善治模式，强调人本、效率、法治、公平、参与、透明度和责任，要求国家权力向社会的回归。善治的过程就是还政于民的过程，就是使公共利益最大化的社会管理过程。西方公共管理实践表明，善治模式的形成，有赖于一套清晰严密的制度设计和规则体系。

第一，坚持少数服从多数原则，发展民主法治规则。美国民主政治文化的基因，源起于“五月花”号上100多人达成契约时，所遵循的少数服从多数的原则，这奠定了美国文化中大众民主的基因，以后更发展成典型的市政厅民主。这种民主形式不是精英式的，但却是稳定和有持续力的。我们要实现基层的和谐治理，就要改变长期形成的自上而下的单向命令式的治理方式，摆脱政府是唯一权威的局面，建立公民参政、多数自治的渠道。不仅要尊重公民参与权、知情权，更要在合理划分事权的基础上，在基层自治的范围内，充分尊重公民的选择权和决定权。当前，可以考虑实行区（县）一级基层政府的直选，并改变相应的问责机制。从而在一定层次和范围内构建一种自下而上的权力体制和问责机制，不断丰富基层民主法治的实践。

第二，明确事权划分体系，不断培育多元社会主体。美国社会多元主体格局的形成，很大程度上源于社会与政府之间的分权。比如，慈善在美国社会有着深厚的传统，本质上讲，是社会与政府的分权，它与捐赠抵税这样一个基本的税收制度紧密结合起来。捐赠与税，都是社会主体让渡出来的财产权利，通过让渡，获取相应的社会服务。捐款抵税，意味着捐款者选择把钱提供给其他社会主体而不是政府，通过其他社会主体来获取相应的公共服务。所以，美国的慈善并不是简单的发善心和散财，而是在权利与义务平衡的条件下，社会自我提供公共服务产品的一种机制。因此，我们要转化政府的社会职能，积极发展社会组织，必须向社会组织适当分权和授权，并按照责权利相一致的原则建立相应的财税制度。明晰政府与社会的事权，必须以相应的权利让渡和义务约束为前提。如果政府只是强调把自己办不了、办不好的事交给社会，但不为社会提供相应的资源保障是不负责任的。政府要先区分应该为什么事务而向社会征税和收费，按税和费的事权提供服务。如果政府曾经承诺了许多的公共服务，并为此而征了税或费，那么就不能简单地要求社会自发地解决相应的社会问题，而是要与社会一起来协商解决问题的机制。

第三，完善社会利益分配规则，促进社会公平正义。政府应该在多主体共治的模式下，从社会秩序和保障社会长远发展的需要出发，为社会提供权威的、人们都必须遵守的制度框架。如：财政税收制度、分配制度、文化教育制度、医疗和社会保障制度、就业救济政策、环境保护政策等，通过这些规则制度，使社会各方面的利益关系得到妥善协调，社会的公平正义得到维护和体现。如外来人口的成长和培养问题，是城市发展的长期根本问题。美国加州在发展过程中，大量的墨西哥非法移民给加州的发展带来挑战，但是也成为其发展动力。洛杉矶贫困社区对于许多墨西哥裔移民来说，是一个“到达、向社会上层发展、离开”的转换平台，通过这个平台，许多非法移民实现了个人、家庭从农村向城市的转变发展，而洛杉矶通过给予其基本的教育、就业和救助保障等公共服务，保障其基本的生存发展权利，也实现了社会发展的长远利益。深圳发展中面临的流动人口与户籍人口比严重倒挂问题，与加州类似。有鉴于此，深圳对于外来务工人员的观念也确实需要有所转变。其实，1200多万的外来务工人口，对深圳来说，既是挑战也是机遇，既是压力也是动力和活力。所以，我们要变排斥观念为包容理念，变静态的、短视的管理理念为动态的、长期的服务理念。如何为1200万外来人口提供基本的公务服务，如教育、就业、医保、社保服务等，让他们得以实现人生的转型发展，这是一个关系到深圳经济社会能否成功实现转型发展的重要问题，值得我们深入研究。