经济管理行为的法学定位

李伟舜

经济管理行为是经济治理行为的核心类型，经济管理行为的法治化是实现国家治理现代化的基础性工作。明确经济管理行为这一范畴，有助于经济管理行为的法治化，厘清市场与政府之间的边界。十八届三中全会明确提出，“使市场在资源配置中起决定性作用”，对于让市场发挥决定性作用，我们还有很多方面需着力完善，当前我国市场秩序还不够规范，各种规则之间的协调性和统一性不足，竞争不充分，生产要素市场滞后于现实需要，要素闲置与有效需求得不到满足并存。这些问题的解决离不开“政府发挥更好的作用”，需要政府的经济管理行为发挥防范市场经济系统风险，科学调控，实现宏观经济全局稳健的效用；需要政府的经济管理行为发挥规范市场、维护市场公平有效竞争秩序的效用；需要政府发挥有效监管服务，以替代不当审批的效用；需要政府的经济管理行为发挥顶层设计，激发市场更多活力的效用。所有这些政府效用的展现，在于政府经济管理行为的法治化，政府与市场的边界得到明晰和科学界定。对经济管理行为从法学角度进行定位，不仅可以为政府经济管理行为的法治化提供基础，且有助于经济法律行为理论和经济法学理论系统化和精细化。

一、经济管理行为概念的法学界定

对经济的管理既包括私主体对其财产和经济事务的管理，也包括国家及其代理人对财产和经济事务的公共管理。前者是私的（private，私人的、私用的、私有的、不公开的）管理，后者与之相对，所谓“公共”（public），有“公众的”、“为公众的”、“与公众有关的”、“由公众所有的”、“公开的”、“公职的”等含义。[1]私主体的经济管理一般由私法调整，属于当事人意思自治的范畴，至于因社会化而导致内部关系外部化的私的关系，由经济法调整，属于公共经济管理的范畴。在公共经济管理中，国家不再满足于从公平调停经济参与人之间纠纷的角度考虑和处理经济关系，而侧重于从经济的共同利益、从整体经济生产率的角度调节经济关系。[2]本文所研究的经济管理行为包括公共经济管理和因社会化而导致内部关系外部化具有公性质的私的经济管理。因此经济管理行为是指政府、非营利组织（在中国含事业单位）、公共企业等主体在内的公共部门，以社会整体利益为出发点和归宿，对国民经济进行管理，为市场发挥决定性作用提供善治环境的行为。它包括制定规章、决策、执行、命令、指示、组织协调、监督、处罚等行为。

经济管理行为有广义和狭义之分，广义的经济管理行为与政府经济行为同义，是指经济管理主体的行为。广义的经济管理行为既是产生经济法律关系法律事实，也是经济法律关系的客体。作为法律事实，经济管理行为可以产生三种类型的经济法律关系，包括经济管理关系、维护公平竞争关系和组织管理性的流转和协作关系。狭义的经济管理行为作为法律事实，只产生经济管理法律关系和维护公平竞争关系，既不是组织管理性的流转和协作关系的动因，也不是组织管理性的流转和协作关系的客体。

二、经济管理行为与其他法律行为关系辨析

经济管理行为是政府基于社会整体利益，实现经济改革目标，为市场发挥决定性作用提供善治环境，所采取的具有经济法意义的行为。“在市场经济条件下，单纯的行政命令手段是违背经济规律的，并不能真正降低交易成本；而平等协商手段则或因市场失灵而难以奏效。”[3]经济管理行为是对国家经济生活的一种积极而主动的管理，肇始于传统法律部门——民商法和行政法无法应对现代市场缺陷与失灵。因此，经济管理行为与民事行为相区别，民事行为以市场活动主体的意思自治作为最高原则；经济管理行为也不同于行政行为，行政行为以命令与服从性为基本特征。

（一）经济管理行为与民事行为

在现代市场经济国家，政府一改传统法律部门对私的经济生活不介入的传统，积极参与市场机制的运作，弥补市民社会的不足。因此，经济管理行为和民事行为存在差别。

第一，民事行为是交换正义、程序正义的实现，经济管理行为是分配正义、矫正正义、归属正义、结果正义的体现。第二，民事行为以意思表示为内核，以私法自治为圭臬，它蕴含的精神是私主体之间对自己事务的自我管理、自我负责，具有微观性。经济管理行为则始终体现了经济管理主体对市场活动主体之间的私法自治行为的微观维度的管理，对经济活动主体的特定个体行为的微观维度的管理，以及经济管理主体对全局性社会经济关系的宏观维度的管理。这两方面的经济社会管理构成经济管理行为的全部内容。第三，行为主体的法律地位不同。民事行为主体间的法律地位具有平等性，经济管理行为的主体间法律地位则具有差异性。经济管理主体大多是拥有公共权力的政府部门，同时也包括其他拥有社会经济管理职能的机构、组织。经济管理法律关系存在的目的之一是促进市场活动主体之间的实质平等目标的实现。经济管理主体通过对私的经济生活的管理，限制市场活动主体的私权利的不当行使，使市场活动主体也承担了经济法上的义务，因此，经济管理法律关系的主体（经济管理主体和市场活动主体）的经济法律地位具有不平等性。最后，两者发生的原因不同，民事行为是私主体意思自治的结果，但不当的民事行为经常会引发经济管理行为的制裁。经济管理行为的发生原因有三：一是经济管理主体根据经济法的规定而进行的主动行为，比如事前的监管行为；二是因违反经济法规定的客观事实导致经济管理法律关系的发生，例如事后的纠正行为；三是事中的管理行为，比如大多数宏观调控行为，则是经济管理主体根据经济法赋予的权力，为实现经济法的价值目标，以社会整体利益为出发点和归宿而采取的“主动”行为，这就和私主体的主观意思行为相区别开来。

（二）经济管理行为与行政行为

“进入现代以来，国家在保持政治国家、行政国家的角色外，又增加了经济国家的身份。”[4]与此相对应，政府行为可以区分为政治行为、行政行为和经济管理行为。由于经济管理行为是国家为实现国民经济发展目标而采取的能够产生经济法意义上的行为，其主体是政府、非营利组织（在中国含事业单位）、公共企业等公共部门及法律授权部门，这种行为的行使以存在法定的政府权力为前提，因此，在形式上，经济管理行为与行政行为存在密切联系。行政法学者据此主张，经济管理行为就是行政行为，否定经济法独立存在的必要性。笔者认为尽管经济管理行为与行政行为在客观上存在密切联系，但它们也存在明显的差别，从理论上界定经济管理行为与行政行为联系与差异是揭示经济管理行为性质的基础。

经济管理行为与行政行为关系密切。首先，经济管理行为起源于行政命令行为。早期资本主义国家为矫正市场失灵、备战需要、应对经济危机，采用行政命令行为直接介入国民经济生活。随着资本主义国家市场经济的进一步发展，市场失灵频现，垄断、周期性经济危机等综合性问题也给政府的经济治理提出了新的挑战与要求，单一的行政命令行为方式已无法因应时代要求。于是资本主义各国政府纷纷介入私的经济生活，调适与市场机制的关系，参与生产经营和市场操作，原先政府的单纯性行政命令行为也逐渐演化为与市场机制较为契合的、内含多种形式、多种调控手段的经济管理行为。当然，在现代市场经济社会，行政命令方式也仍然是世界各国管理经济的一种形式。其次，两者的行为主体、行为方式及行为对象具有同质性，两者的行为主体都是政府、非营利组织（在中国含事业单位）、公共企业等主体在内的公共部门及法律授权部门；它们都依法规定以及法律授权拥有一定的国家权力，依法行使权力，产生法律效果；两者都是在法定范围内对自然人、法人或其他组织的行为施加影响。

但是，经济管理行为和行政行为之间的区别是显而易见的。一是两者的出发点与归宿不同。经济管理行为的出发点与归宿是国家基于社会整体利益，纠正市场缺陷，实现效率与公平、个体利益与社会整体利益的统一，从而促进经济社会的稳健协调发展；经济管理行为不但追求形式正义，也追求实质正义，实现两者的统一。行政行为奉行市民社会与政治国家相分离的传统理念，国家权力不能任意干预私人生活，行政法的存在是为了控制行政权。

二是两者适用的法律价值、理念、原则与规则存在差异。经济管理行为作为经济法规制的对象，以自由与秩序的统一、公平与效率的统一为价值取向，以社会本位和可持续发展为理念，适用平衡协调原则、维护公平竞争原则和责权利效相统一原则，由于经济法是公私交融法，因此，经济管理行为适用公私法规则。正是从这一意义上看，经济管理行为应有自己特殊的规则，以寻求经济管理权这一公权力在市场经济中运作的“度”和“量”，经济管理行为首先要以保证市场机制发挥决定性作用为其活动界限，其次，经济管理行为要以弥补市场缺陷为己任，以寻求“权力”与“权利”的平衡、和谐，实现社会整体利益和个体利益的共赢。行政行为作为行政法规制的对象，以“规范、监督、制约行政权、保护个人权利”为价值取向，适用行政法的法治、效率原则。

三是两者的主体范围存在差别。尽管经济管理主体和行政主体都是掌握国家权力的一方，但是有所不同。经济管理行为的主体，除了享有经济管理权的政府经济管理职能部门之外，国家依法还授权其他主体如非营利组织、社会团体执行经济管理职能，经济法赋予经济管理主体享有经济法上的监督权、检查权、认证权、验证权、处罚权等权力，并且经济管理主体拥有的自由裁量权范围较大。行政主体是对外拥有行政权的行政机关或其他组织，它们严格依照行政法规定的行政权限执行权力维护社会公共秩序，其享有自由裁量权的范围较小。

四是两者的行为手段存在差异。经济管理行为除了在对经济运行过程中微观层面的管理中采其直接的权力性手段外，还大量广泛地使用诸如预测、规划、指导、契约、激励、报警等非权力性手段。在现代市场经济国家，经济管理行为的非权力性手段形式的运用逐渐成为重点，间接性宏观调控形式已成为各国公共经济管理的核心。行政行为以行政法规定的各种权力性手段为主，例如命令、禁止、许可、强制执行、处罚等等。

总而言之，经济管理行为既不同于民事行为，更不同于行政行为，因此，我们不能简单以传统法律思维予以考察研究，应以经济法学思维、经济法治维度来研究、建构经济管理行为理论。由于经济管理主体在国民经济生活中承担着广泛的经济管理职能，同时经济管理主体又以其直接和间接掌握的经济社会资源参与市场经济活动，又由于经济管理行为的权源具有积极主动性，因此，我们需要建构合理而完备的制度框架和行为规则为经济管理行为铺设运行轨道，以保证经济管理行为的科学性、合理性和正确性，从而促进经济社会发展。

[1]史际春主编.经济法[M].北京：中国人民大学出版社，2010：195.

[2][德]拉德布鲁赫著.法学导论[M].米健，朱林译.北京：中国大百科全书出版社，1997：92.

[3]张守文，于雷.市场经济与新经济法[M].北京：北京大学出版社，1993：70.

[4]李文华，徐孟洲.经济法[M].北京：法律出版社，2009：4.