推进依法治国 建立五大体系

王克群

中共十八届四中全会公报指出：全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就是，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。[1]党的十八届四中全会是在我国全面建成小康社会进入决定性阶段，改革进入攻坚期和深水期，中央召开的一次具有全局性、战略性的重要会议，是新中国法治建设史上具有里程碑意义的一次重要会议。我们要认真学习领会全会精神，紧紧抓住坚持和拓展中国特色社会主义法治道路这条红线，抓住建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家这条主线，突出重点、把握实质、融会贯通。推进依法治国，要建立完善五大体系。

一、形成完备的法律规范体系

党的十八届四中全会提出形成完备的法律规范体系的目标，为新的历史条件下进一步加强和改进立法工作，完善法律体系指明了方向。只有经济社会发展的各方面实现有法可依，只有不断提高立法的科学化、民主化水平，才能实现良法善治，才能为依法治国提供基本制度依循。2010年底，中国特色社会主义法律体系如期形成；截至2014年3月，我国现行有效法律242部；68部法律的制定或修改列入了本届全国人大及其常委会的立法规划中。

但是现有法律体系中不协调、不一致、体系性不强等问题依然突出。例如，在审理某人因网购的热水器漏电而受伤的案件时，法官可以适用合同法、侵权责任法、消费者权益保护法、产品质量法等，往往难以作出选择，以至出现因法律规定不一而导致的“同案不同判”现象。现代社会发展纷繁复杂、日新月异，新生态、新业态不断出现，经济生活领域的大量问题，还缺乏法律法规明确规定。比如，互联网金融蓬勃发展，但金融消费者保护还没有纳入消费者保护体系。[2]

良法是善治之前提，凡有不良之法，便须进行改革。法治的民主性，是指法治讲究平等协商，通过协商协调各方意见、统筹兼顾各方利益，做到“反映人民意志、得到人民拥护”，以法治推进改革，就使改革的阻力从一开始就降低到最小程度。法治的系统性，是指法治讲究把自己作为一个有机运行的整体，追求自身的统一性、协调性。

要注重通过立法引领和推动各领域改革，特别是重要领域和关键环节的改革，为深化改革注入强劲动力，为科学发展提供有力保障。实现立法与改革决策相衔接，坚持在法治框架内推进改革。

要改进立法体制，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，拓宽公民有序参与立法途径，去除立法部门化，使立法真正成为凝聚社会共识、调整利益分配的过程，使立法更好地体现广大人民的利益和社会公平正义。

二、形成高效的法治实施体系

法律能否有效实施，取决于多重条件：一是法律必须公正且具有权威性；二是法律必须严密且具有可操作性；三是执法机构权责清晰，执法人员素质良好，能够严格、独立、规范、公正、文明执法；四是要有一套确保法律实施的激励机制和责任追究机制；五是具备一整套完善的监督救济制度，其中司法监督和舆论监督至关重要。

当前，法律实施中还存在不少问题，有法不依、执法不严现象还比较普遍。由于立法阶段还存在“部门立法”等问题,影响了立法质量，导致法律的可操作性不强；执法机构权责不清、执法人员素质不高，造成不文明执法、选择性执法、牟利型执法、不公正司法和不作为等问题，党政机关和领导干部对执法、司法的不当干预也时有发生；法律实施的评价考核制度缺失，难以对执法机构和人员形成激励奖惩机制；包括司法监督在内的各类监督尚未发挥应有作用；人民缺少对法治的普遍信仰和敬畏之心，法治的权威尚未树立。凡此种种，都影响了法律的执行，难以形成高效的法治实施体系。[3]

十八届四中全会提出要建立高效的法治实施体系,这就抓住了法治的核心问题。法律的实施要确保公平公正，必须严格依法行政。按照“法无授权不可为”的政府权力运行规则，大力推行政府权力清单制度，规范行政裁量权，明确责任主体和运行流程，从而避免行政执法错位、越位、缺位，既杜绝多头重复执法、选择性执法、人情执法等乱象，又使各类违法行为依法受到严厉惩处，保护人民群众切身利益。必须坚持规范执法、文明执法，使全社会真切感受到法律的威严。全面推进政务公开，让人民群众充分了解行政权力的决策、执行、结果等各个环节，有助于加强对法律实施的监督，维护公平正义。坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，严厉惩处失职、渎职。

三、形成严密的法治监督体系

严密的法治监督体系是依法治国的根本。监督是良药，法治中国建设、依法治国方略的完备和落实，没有严密的监督体系不行。法治监督体系分国家和社会两种体系。国家监督分权力机关、行政机关、司法机关三种监督，具体指人民法院、人民检察院、人民代表大会和人大常委会。推进协商民主广泛多层制度化发展，坚持协商于决策之前和决策实施之中。深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。各级政府加强内部层级监督和专门监督，强化执法监察、廉政监察、效能监察和财政审计、经济责任审计、政府投资审计，完善行政执法过错责任追究制度，严格执行行政首长问责制。社会监督是国家监督的重要来源和重要补充，体现了人民直接参加国家管理、行使当家作主的权力，如社会舆论监督、新闻媒体监督、群众监督等。只有形成严密的法治监督体系，才能真正实现依法治国。监督是责任。对于地方政府干预执法部门的行为，对于执法部门执法违法的行为，对于那些玩忽职守、不作为的行为，对于损害群众利益、破坏社会公平正义的行为，都要严格追究办事人的责任及责任单位的领导责任。

全面推行问责制度。健全问责制度，规范问责程序，推进问责法治化。在全市各级党政机关和国家工作人员中全面推行工作责任制和责任追究制，坚持权责统一、有错必究，做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿、失职要问责、违法要追究。对违法行政、枉法裁判、滥用职权、失职渎职及对群众反映的意见该回应的不回应、该解决的不解决或者久拖不决的，要依法依纪追究责任，建立问责跟踪监督制度，对问责后免职人员重新任职的条件和程序进行规范。[4]

四、形成有力的法治保障体系

司法是调整社会关系及秩序的总开关，是法律实施的核心环节和重要方面。推进司法体制改革、实现司法公正是全面推进依法治国、建设法治国家的题中应有之义。司法，是对法治秩序的维护，是维护社会公正的最后一道防线。公正，是司法的灵魂，是法治的生命线。没有司法，法律就只能停留在纸面，法律的权威就只能停留在口号上。

保证公正司法，提高司法公信力，是人人信法、守法、服法和护法的基础。司法公正对社会公正具有重要引领作用，而司法不公对社会公正具有致命破坏作用。实现司法公正，确保严格执法，必须让司法在阳光下运行。阳光是最好的反腐剂。构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，就必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

十八届四中全会在司法改革上步子大、措施实。法治中国建设的关键是司法，司法及其结果与公民权益密切相关，因而也是人民群众高度关注的领域。司法是人民群众看得见、摸得着的公正和正义。从司法机制体制设置和建设角度讲，依法独立公正行使审判权和检察权是司法有效运作的必要条件，是实现司法公正的前提和保障。司法不公和司法领域的腐败，是人民群众反映强烈的问题之一。因此，杜绝司法领域的腐败，建立和完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度，就必须建立相应的领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，以抵御权力对司法的干预。

十八届四中全会对司法改革的机制体制作出了细致规划。按照这个规划，司法改革将推行实行审判权和执行权相分离的体制改革试点，最高人民法院将设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院等。这些司法体制改革措施，除了探索形成适应社会变化的司法制度以外，也彰显了党领导人民建设法治中国的决心和信心。

说到底，实现司法公正，确保严格司法的目的，就是让人民群众通过每一起具体案件获得社会公正与正义的切实感受。实现这一点，就必须推进以审判为中心的诉讼制度改革，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，建立一支专业化、职业化、素质过硬、作风优良的司法队伍，使司法工作人员把每一起案件的审理都作为依法治国的生动实践来认识和对待，对历史负责、对人民负责、对法律负责。

司法是国家强制力的具体体现，是法律权威的最重要渊源。法律调整社会关系的功能，法律保护公民权益的作用，都要靠司法的实际运作来实现。推进司法改革，在党的带领下开始依法治国新征程，定能开创一个体系完备、公平彰显、活力迸发、秩序井然的法治中国新局面。

五、形成完善的党内法规体系

按照党的领导主要是政治、思想和组织领导的原则，抓紧制定和完善党的领导和党的工作方面的党内法规，通过科学、规范的机制安排，加强和改善党的领导，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。

完善地方党委工作制度。规范和完善党组工作制度。完善党领导国家法治建设的党内法规。完善意识形态工作方面的党内法规，坚持党管媒体原则，完善新闻媒体及新闻从业人员管理制度和办法，加强对互联网等新兴媒体的管理，把舆论导向管理落到实处。完善统一战线工作方面的党内法规。完善群众工作方面的党内法规。完善外事工作方面的党内法规。完善军队政治工作方面的党内法规。

完善干部宏观管理制度，严禁擅自提高机构规格和干部职级待遇，防止干部任职年龄层层递减。完善干部选拔任用方面的党内法规。完善领导干部考核评价制度，切实改变一些领导干部片面追求生产总值、盲目攀比发展速度的现象。完善党政领导干部职务任期制度。完善党政领导干部问责制度。完善党的基层组织工作制度。

健全权力运行制约和监督体系。完善领导干部报告个人有关事项制度。完善预防腐败的党内法规，建立预防腐败信息共享机制、预警机制和廉政指标体系，充分发挥现代科技手段在防治腐败中的作用。完善查办腐败案件的党内法规，健全网络举报和受理机制、网络信息收集和处置机制，及时揭露、发现、查处腐败案件。完善处理检举、控告的制度。完善纪检监察体制机制，完善国有企业、事业单位纪律检查工作制度。

完善党员、干部特别是领导干部直接联系群众制度。完善党政机关厉行节约反对浪费方面的党内法规。制定党政机关厉行节约反对浪费条例，坚决遏制公务支出、公款消费中的违规违纪违法现象。完善领导干部待遇方面的党内法规，严格规范领导干部工作和生活待遇。完善作风建设监督惩戒制度。

按照党章和《关于党内政治生活的若干准则》的要求，抓紧建立健全民主集中制的具体制度，着力构建党内民主制度体系，切实推动民主集中制具体化、程序化，真正把民主集中制重大原则落到实处。

[1]中共十八届四中全会公报[N].人民日报，2014-10-24（1）.

[2]王利明.加快形成完备的法律规范体系[N].人民日报，2014-10-24.

[3]马怀德.依法治国制度建设向法治实施转移[N].法制日报，2014-10-25.

[4]推进权力制约工程加强法治监督体系建设[N].内江日报，2014-4-22（1）.