房产税改革的难题及其破解之策

（浙江商业职业技术学院 浙江杭州310053）

2 011年1月，重庆和上海作为首批试点城市，开始征收房产税，这标志着我国房产税改革进入实质性的操作阶段。2012年中央经济工作会议和政府工作报告都将研究和推进房产税改革列入“十二五”期间税制改革的重要内容，扩大房产税改革试点已是大势所趋。

一、扩大房产税改革试点的必要性

（一）深化房地产市场调控

房地产与其他国民经济部门的联动关系是显而易见的。它在城镇化、工业化的过程中必然成为经济增长的引擎，表现出广泛而长远的辐射力。房地产业的过快发展，投机性需求的迅猛增长，造成房价过高，催生了房地产市场的泡沫。为了抑制房价的泡沫，政府试图通过货币政策、财政政策乃至严格的城市房地产限购政策来解决房价过高的问题，但是这些方法并没有收到预期的效果，房地产市场调控陷入了困境。税收工具和调节手段作为一种新的房地产调控政策被公众寄予了厚望。寻求真正长治久安的制度建设，不能绕过不动产保有环节的税收这种法定规范的经济手段。房产税的政策效应主要作用于住房需求。房产税影响房价的机理是通过增加房屋预期的持有成本，影响人们的未来预期，从而减少住房需求，降低房价。从这个意义上来看，房产税这一税收手段的调节无疑使房地产调控新政更接近最初的预期。

（二）优化收入和财产分配

世界银行公布的我国居民收入的基尼系数已经超过世界公认的警戒线（0.4），贫富差距的扩大势必会威胁社会的和谐稳定。收入分配差距的扩大实际上和财产分布状态的差距扩大如影随形。财产性收入占居民收入的比重日益扩大，因此调节财产性收入尤其是房产增值、溢价的收入成为缩小收入分配差距的关键点。房产税在优化资源配置、缩小贫富差距方面的作用是显而易见的。通过对富人的个人住房征收累进税率或比例税率形式的房产税，可以使富人多交税，穷人少交或不交税，进而优化收入的合理分配。在保障房和商品房“双轨统筹”框架下，房产税不仅将作用于市场机制，还会在收入分配层面施加一定的影响。

（三）完善地方税制结构

1994年建立的以分税制为基础的分级财政框架，地方政府并没有形成完整的地方税体系，除营业税外，没有其他稳定的主体税源，这使得土地出让金收入成为地方财政的主要来源。这种明显的“土地财政”尽管在一定时期可以创造“地王”的奇迹，但土地是有限的，从长期来看难以为继。寻找可替代的税源成为地方政策迫在眉睫的问题。房产税的征税对象具有很强的区域性，具有成为地方主体税种的优点。随着城市化进程的加快和物业的升值，房产税的开征可以年复一年地提供稳定的现金流，实现地方的可持续发展。

二、沪渝房产税改革试点中存在的问题

（一）沪渝房产税改革试点方案比较

如表1所示，从征税对象上来看，上海模式主要是“增量房”。本地居民新购第二套及以上住房和外地居民新购住房缴纳房产税，对存量房不征收房产税，目的是遏制投机性需求，稳定房价。其政策着眼点是房地产市场的调控。重庆模式的征税对象为存量独栋别墅、新购高档住房以及 “三无”人员新购第二套住房，主要是对豪宅征收特别消费税，目的是抑制高端住宅消费，调节收入分配。其政策着眼点是收入分配。从税率来看，上海为比例税率0.6%和0.4%，但有70%的评估率，实际税率为0.42%和0.28%。重庆为0.5%-1.2%的累进税率。从税收优惠来看，上海按照人均面积60平方米免税。重庆按照存量别墅每户180平方米，新购高档住房每户100平方米免税。从计税依据来看，两者都是按照交易价格而非评估价格来计算。不同之处是上海可按70%的评估率计算交易价格。因此，上海模式可以概括为“增量税”，而重庆模式则是“豪宅税”。

表1 沪渝房产税试点方案内容

（二）房产税改革试点中存在的问题探析

随着税收政策效应的不断释放，沪渝房产税改革试点中存在的问题也逐渐显露。

1.征税对象过于狭窄。沪渝两市房产税征税对象主要是增量住房，免税范围过于宽松，没有触及我国房地产市场的突出问题——大量空置房和部分人持有多套住房。大范围的存量住房没有纳入征税对象中，客观上是对既得利益群体的庇护。房产税在制度设计上应体现纳税人的支付能力，纳税人拥有的房产越多表明支付能力越强，因此征税对象不应仅停留在增量住房上，应对大量的存量住房征税。征税对象过于狭窄也造成了房产税税源匮乏，房产税对地方财政收入的拉动作用十分有限。2011年重庆房产税收入为1亿元，而地方财政收入达到2 900亿元，房产税仅占0.03%。同期土地出让金收入达到820亿元，占地方财政收入的比重高达28%。2011年上海房产税收入22.1亿元，地方财政收入3 400亿元，房产税占比0.65%，而同期土地出让金收入1 510亿元。房产税对财政收入的贡献微不足道。

2.计税依据不科学。房产税的计税依据应是房产的价值。由于缺乏完整、科学、合理、权威的评估体系对房地产价值进行评估，两地的房产税计税依据都采用市场交易价格。上海采用交易价格的70%作为评估价格，重庆对存量独栋别墅更是采用多年前的交易价格计算征收，与市场价值严重背离。由于交易双方信息不对称，市场行情有波动，房产的交易价格往往与房产的真实价格存在偏差。这就使得现行的房产税无法反映房产的真实价值，无法反映城市建设和地方政府提供的公共服务对房地产升值的影响。

3.税率偏低。上海房产税试点的一般税率为0.6%，并按应税住房市场交易价格的70%计算征收，实际税率仅为0.42%。重庆房产税试点大多按照0.5%的税率征收。两地的税率均低于国际平均1%的税率。由于税率较低，从两地实施情况来看，房产税并没有对投资者产生很大的限制作用。投资者对房产未来的增值预期远远高于房产税税负的增加，而且房产税对购房成本的增加在一定程度上可以通过转嫁的方式转嫁给购房者。投机性需求并没有因为房产税的开征而大幅下降。

4.相关配套制度不完善。房产税扩大试点工作的顺利进行，需要相关的制度保障。从沪渝试点实施细则来看，尚存在很多漏洞。首先，房产登记信息平台不完善，尚无全国联网的房地产信息平台，造成税源的大量流失。其次，房产评估能力差，评估人员缺乏专业能力。最后，房产税征收管理制度不健全，缺乏有效的税源控制。在相关制度、体系不完善的情况下，纳税人会质疑房产税征收的公平性和法律的公正性，偷税漏税的现象就会屡见不鲜。

三、破解房产税难题的对策和建议

（一）重视房产税在地方税制体系中的地位

从国际经验来看，房产税属于地方税种，是地方政府财政收入的重要来源。美国、英国、加拿大等发达国家的房产税占税收收入的10%。我国远远没有达到这个比例，因此加大房产税收入占财政收入的比重是房产税改革的重要目标。尤其是在土地财政日益吃紧的环境下，作为地方税种的房产税在短期内能够为地方政府提供建设资金来源，长期可以为政府提供可持续的现金流，有利于破解地方政府的土地财政困境，提升地方的公共服务能力。可以借鉴国外经验，给予地方政府适当的税收自主权，让地方政府根据其经济发展水平、土地资源状况，纳税人的负税能力等方面，设计税率和减免税政策，逐步提高房产税在地方财政收入中的比重，优化地方税制结构。

（二）扩大房产税的征税对象

房产税的征税对象应符合“宽税基”原则。“宽税基”既能给地方政府带来更多的收入，也体现税收公平原则。首先，房产税应该对个人拥有的所有住房征收，无论是增量房还是存量房都应纳入征税范围。世界上大多数国家征收房产税的实践表明，对个人拥有的住房征收房产税，才能体现税收的公平职能。当然，可以通过设定合理的免税面积对住房进行差异化管理。在设定免税面积时应充分考虑当地的住房实际需求，不宜过宽。其次，房产税的征税对象应覆盖普通住房。仅仅对高档住房征收房产税，不能抑制全社会投机性需求。一旦普通住房囤积成本过低则容易造成投机，侵蚀社会公众的利益，引发社会的不稳定问题。房产税不应只是“豪宅税”，应侧重于抑制投机性需求。

（三）确定科学合理的计税依据

以房产交易价格作为计税依据很可能造成纳税人之间的税负不公平，房产税的征收应以房产的实际评估价值作为计税依据，这就要求尽快建立房地产评估体系。在对房地产价格评估方法进行研究的基础上，逐步形成适合我国国情的房地产估价理论和方法体系。构建专业的房地产评估机构和评估人员队伍。评估工作应由独立的社会中介评估机构开展，并由行业协会和政府部门实施监督。培养高素质的房地产价值评估专业人才，完善房地产价值评估的职业资格制度，规范从业人员的职业操守，使房地产评估更准确、公正。

（四）设计体现量能负担的累进税率

开征房产税的主要目的是优化收入分配，缩小贫富差距。纳税人拥有较多的财产就应多缴税，权利和义务相匹配。比例税率无法达到这一要求，累进税率更能体现量能负担。拥有应税房产面积越大者缴纳税款越多，房产税更多的由过多占有社会资源的人来承担，这样能起到调节社会资源分配的作用。重庆模式的房产税就是设置了累进税率，但税率偏低。可考虑基本税率为1%，与国际平均水平持平，多套住房税率累进，高档住房税率逐步递增。税率的设计还应考虑地区的差异性，应赋予地方政府一定的自主权，根据地区经济发展水平、人均收入等状况有一定的浮动比例。

（五）健全房产税的征收管理

房产税征收管理的基础环节就是个人住房信息系统的构建。房产税的征收涉及房产交易的各个环节，需要了解征收地区范围内的全部房产信息，这就要求有完备的信息数据作为支撑。构建个人住房信息系统需要相关部门的配合协作，多部门的参与。可考虑由中央政府或建设部负责住房档案信息管理系统、个人收入诚信系统的信息化建设，由省级政府负责系统建设，打通房管、银行、税务机关、公安机关的信息平台，整合资源实现全国联网。此外，房产税征收管理也要明确收益权的划分。作为一项重要的地方税种，房产税收入全部归属地方政府，由省、市、县三级地方政府分成，原则上应向市、县一级政府倾斜，使其分成比例达到75%以上，以此缓解基层政府的财政困难，保障基本公共服务的供给。

四、结束语

房产税改革事关社会公众的切身利益，关系到社会的和谐稳定。它被寄予了过多的社会期望，是一个复杂而系统的工程。必须深入总结试点地区的经验和教训，做出周密的顶层设计，逐步完善相关的制度安排，有条不紊地推进房产税改革。