农民利益表达制度化空间的拓展途径

何卫平

摘 要：农民急剧增长的利益表达需求同制度化的利益表达渠道之间的矛盾，使得农民在现实的压力面前不得不采取非制度化的利益表达途径。因此，应该拓展制度化农民利益表达空间，完善人民代表大会制度，改革现有信访制度，扩大政协的类型界别，加强政党的利益整合功能，从而更好地发挥它们在农民表达利益中的中枢作用。

关键词：农民利益表达；制度化空间；拓展途径

一种政治体系适应能力强弱的一个标准，就是它对于那些向该体系提出要求的集团所采取的新的政治行动方式是否有能力予以同化、缓和化和合法化。为广大农民提供制度化的利益表达渠道是现代政体完善和发展的客观要求。社会学家默顿认为：越轨行为是由社会结构的紧张造成的，即当社会倡导的目标同达到这些目标的制度化手段脱节时就容易产生越轨。借用他的理论，我们不难理解当前农民的非理性抗争。在乡村急剧变迁的过程中，农民的各种利益需求不断涌现。然而，制度化利益表达渠道的缺失让他们为了实现自己的利益诉求不得采取非制度化的手段，如越级上访、自杀等。因此，为避免农民各种非制度化的利益表达，当务之急我们不是要废除已经建立起的各项制度，而是应该完善现有制度，拓展农民利益表达的制度化空间，让他们的利益诉求能够在体制内得到充分表达。

一、完善人民代表大会制度

在我们国家，广大人民当家做主是通过人民代表大会制度予以保证的。人民通过投票选举人民代表，然后人民代表通过表决决定法律法规和国家发展的重大事项。但事实上，人大代表的比例、监督及制度设计等存在着的问题，极大地影响了其功能的发挥。针对这种情况，笔者觉得应该从以下方面加以改进。其一，扩大农民代表的比例。在历届全国人大代表的构成中，农民代表的人数及比例普遍偏低。第一届为63人，占5.14%；第二届为67人，占5.46%；第三届为209人，占6.87%；第四届为662人，占29.4%；第五届为720人，占20.94%；第六届为348人，占11.7%；第七届农民与工人合占23%；第八届为348人，占9.4%；第九届为240人，占8%。数量有限的代表很难将农民的意见充分地表达出来。因此，急需扩大农民代表的比例，甚至有必要实行向农民倾斜的差异式代表制。其二，加强人大代表的监督力度。农民人大代表不是普通的农民，他们是农民群体中的精英。这些原本优秀的小农一旦登上政治舞台，就很可能卷入文化的冲突和权力的纷争中。而不断发生异化，从而慢慢地脱离了“自己的基础”。返回村庄后，他开始按城市的规则，而不再是按周围存在的问题来看待事物，他既在城市里局促不安，也不再属于村庄。这种尴尬的状态使农民利益表达的能力大打折扣。为了避免一些农民代表脱离农民阶层而异化代表身份，就有必要加强对农民代表实行强有力的监督。笔者认为，首先是要建立搜集信息的常规机制。作为农民代表应该经常深入到群众中去，广泛征集农民意见。同时要建立述职制度，明确规定一定的时间，保证一定场所和物质条件让代表定期向选民作述职报告，听取选民的意见，接受选民的批评，对不称职的代表要进行惩罚。此外还需要完善罢免制度，以解决代表“能上不能下”的问题。其三，实行人大常委会的专职化。各级人大常委会承担着人民代表大会闭会期间的主要工作和职能。但多年来，人大常委会几乎成为一个摆设，没有发挥其应有的功能。常委会组成人员的年龄偏高，专职委员会的比例偏低，这一现象在广大农村尤为突出。因此，为了更好地整合农民利益，有必要在农村地区设立“特别专职委员会”，选举出特别专职委员处理在闭会期间的各项事务。

二、改革信访制度

信访是广大农民利益表达的一种制度化的方式，常见的形式有书信、电子邮件、传真、电话、走访等类型。但目前信访制度在运行的过程中并未很好地发挥其功能，存在着诸多问题。针对现有状况，笔者认为需要从以下几个方面进行完善。

首先，明确各级党委和政府的责任，加大解决问题的力度。农民信访出现的根源在于各级党委和政府及有关的决策部门损害了其利益，信访是他们最后一根救命的稻草。因此，对于农民的信访，各级部门一定要给予高度的关注，而不能为了所谓的政绩“截访”，堵塞农民维护其自身权益的道路，这样只会将矛盾激化而不利于解决矛盾，引发各种群体性事件。各级党委及有关部门一定要分工明确，按照属地管理的原则，及时、合法、快捷地处理发生在本地的农民信访案件。

其次，降低信访制度的救济性功能而凸现信访的监督功能。信访在一定程度上是法治的敌人，在一个法治的国家里，公民在利益受到侵害的时候首先求助的是法律而不是信访，信访的随意性及非程序性与现代法治思想是背道而驰的。当前的信访更多体现的是它的救济功能而没凸现其监督功能，所以应该重新定位信访的功能。于建嵘认为：信访制度长期的治本之策是撤销各级政府职能部门的信访机构，把信访集中到各级人民代表大会，通过人民代表大会来监督职能部门的工作。笔者觉得这个建议比较合理，唯有如此，我们才能更好地体现信访的监督功能，体现人民当家做主的地位。

最后，信访制度的改革应该和其他改革配套推行。与信访制度改革关系最紧密的是司法改革。通过司法改革，降低农民司法的成本，突出司法的救济功能，让农民在遭遇不公时首先想到的是求助法律而不是信访。同时，信访制度的改革也应该与行政改革联系起来。如扩大行政听证的范围，防止将听证流于形式；加强阳光政府建设，增强政府信息公开透明度，接受全社会的监督。

三、扩大政协的类型界别

政治协商制度是当代中国的一项基本的政治制度，在民意表达方面发挥了极其重要的作用。但我们也应该看到，这种制度在现实政治场域也存在着诸多问题。例如：协商的形式和程序不够规范；由于制度设计或者其他原因还存在着效力的局限；政协的提案是否能够最终纳入决策议程具有极大随意性等等。具体到农民身上，政协的作用就更是大打折扣。从政协主体组成来看，我们很难看到农民的影子，政协的组成人员更多的是根据政协章程由中国共产党、各民主党派、无党派人士、人民团体、各少数民族和各界的代表以及特别邀请的人士组成。在具体的运行当中，政治协商往往是代表本人的政协委员之间的协商，或者是代表政协的委员与代表政府的官员之间的协商，委员的界别角色没有凸现，委员与界别的关系不明确。因此，寄希望于政协来表达农民的利益是“远水解不了近渴”。为充分发挥政协在农民利益表达中的作用，当务之急是要增加更多类型的界别，尤其是农民群体。而要做到这一点，又需要改变政协委员现有的产生机制。在我们国家，政协委员的产生首先要经过参加政协的各单位提名推荐。如果推荐由单位进行，那些非公有制经济人士、新兴农民代表等，恰恰都是一些无党无派甚至无单位的体制外人士，谁来推荐他们本身就是一个问题。因此，笔者认为在广大农村可以借助村民自治组织——村委会的推荐，把有热情、有能力的人士纳入到现行的政协组织之中，从而更好地发挥农民政协委员在农民利益表达中的作用。

四、加强政党的利益整合功能

利益整合是社会发展对政党提出的基本要求。在一个阶层分化的社会里，各个政治主体受利益驱动，通过各种方式向政治系统表达自己的利益诉求，力求在权力资源的分配格局中占据一个相对有利的位置。如何整合各阶层的利益始终是执政党考虑的重要问题。伴随着乡村社会的转型，乡村涌现了许多新的问题，如城市化过程中失地农民的问题，农民工的就业问题等等。作为一个执政党它需要从国家发展全局的角度考虑，权衡各阶层的利益，而不是在任何具体情形下都代表农民阶层的利益。于是，党有时出于政权稳定考虑也默认一些有损农民利益的政策出台。同时，由于门槛过高，农民党员的比例相对较少，这也在一定程度上制约了政党制度在农民利益整合方面的功能发挥。为改变这种格局，笔者认为需要从以下三个方面作出努力。其一，完善沟通和表达机制。利益的沟通和表达是利益实现的关键环节，没有利益的沟通和表达，利益的整合功能就难以实现。通过发展党内民主和社会民主，充分借助现代各种媒体，广泛地收集各个阶层的愿望、利益和要求，并及时地对这些信息作出综合考量，尤其是对于农民这一弱势群体的利益诉求，我们党更应该充分利用现有的渠道主动去收集他们的意见，在党的重大方针政策制定中充分尊重并考虑他们的利益诉求。其二，建立合理的利益补偿机制。在中国渐进式改革的背景下，作为一个代表各阶层利益的执政党需要更加重视对农民的利益加以保护，对于农民在利益调整过程中的损失应该想方设法给予合理补偿。同时，应不断扩大党的群众基础和阶级基础，将农村中的一些先进分子吸收到党的队伍中去，完善党派的政治协商等等。其三，执政党还需要广开其他渠道。如通过发挥知识分子代言人的作用；挖掘农村村落的传统资源，如体制外精英的作用，传统宗族、宗教的影响力等等，以便更好地发挥其利益整合功能。

参考文献

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（作者单位：西华师范大学管理学院）