城市不成套危旧住宅原地改造方式探索——以上海闸北区彭三小区的实践为例

曹立强 陈必华 吴炳怀

大力推进城市旧住宅区的综合改造，切实改善旧住宅区内困难群众的居住条件，已经越来越成为我国积极推行城镇化战略和全面建成小康社会的重要内容。住建部等在2012年年底也明确要求，要适应城镇化发展的需要，以改善群众住房条件为出发点和落脚点，把危旧房改造作为保障性安居工程的重要内容。要采取拆除新建、改建、扩建、翻建、综合整治等多种方式加快推进危旧房改造，要注重旧住宅区的有机更新；要采取原地重建和异地建设相结合的方式解决居民的安置等[1]。近十多年来，围绕改善提高中低收入特别是困难群众的居住条件，上海在通过大规模推进危棚简屋连片旧区以异地动迁安置方式改善住房条件的同时，对那些一时不具备动迁条件又有一定使用价值的旧住宅，也在积极探索既节约成本又深受居民欢迎的原地改造方式，同样甚至更好地达到了既改善居住条件又保持了原有社区脉络，真正实现“有机更新”的目的。

上海市闸北区彭浦新村彭三小区就是这样一种典型的危旧住宅区。居民常年居住在地势低洼、阴暗潮湿、破损老化、厨卫合用的老旧公房中，既挨不上旧改动迁，自身又无力购买商品房，急需政府创新方法，帮助解决他们的居住困难。为此，近年来，市、区领导多次现场调研，市房管、规划、闸北区政府等多次研究，形成专报[2]，并得到市领导肯定的批示。正是在这样的背景下，彭三小区的改造得以顺利推进。本文就是结合彭三小区近年来多种方式的规划改造实践，尝试总结大城市旧住宅区原地改造更新的模式，力求为类似危旧住宅区的改造规划提供参考。

图1 彭三小区建筑与居住现状

1 彭三小区面临的主要问题

1.1 小区老化问题

该小区紧邻上海南北交通中轴——共和新路高架东侧，距离市中心人民广场约15km。小区南、东、北分别为闻喜路、平顺路、临汾路，小区总占地面积8.54万m2。小区住宅大都建成于上世纪六七十年代，共有55幢，其中有独用厨卫设施的成套住宅15幢，建筑面积2.85万m2，居住居民590户；无独用厨卫设施的不成套住宅40幢，建筑面积6.7万m2，居住居民2001户，这些居民基本都是自身难以购买商品房的社会弱势群体。住宅建造质量方面都为砖混4—6层，是当时典型的小梁薄板结构，很多建筑已达到它们的使用期限，建筑严重老化，房屋墙面屋面腐蚀风化，雨天普遍渗水漏水。使用功能方面多为两至三户合用一个厨房、三至四户共用一个卫生间，甚至八到十户共用一个倒便器，经常出现早上排队上厕所的情况，邻里纠纷难以避免。小区环境方面由于地基不均匀沉降，雨污水管年久失修，堵塞不畅，小区标高已经低于周边市政道路标高近1m，每逢暴雨季节，底层住户进水常常漫过膝盖，平时则常年阴暗潮湿。物业管理方面由于物业费极低，管理形同虚设，以至绿化破损，私拉电线，乱设摊档，晾晒无序，群租滋事等等，居住其中的居民苦不堪言，亟待改造（图1）。

1.2 改造成本问题

如何改造这个老化小区确是地方政府面临的一个现实难题。目前这类小区还远远不能纳入政府的旧改动迁安置范围。因为，这些住宅都是当时按照一定的间距要求建造起来的五六层的老公房，单从外表上看，比起那些二级旧里以下的以1—2层私房为主、危棚简屋连片的旧改地区至少在通风采光等方面要好不少。政府有限的资金用于动迁这些完全棚户区的居民已经任务十分紧迫、十分繁重①闸北区每年通过动迁安置新居方式解决危棚简屋地区居住条件的居民大多在4 000户左右，平均每户居民动迁成本大致在百万以上，地方政府的资金压力巨大。即使按照这样的动迁安置速度，要把区域内危棚简屋地区的居民动迁安置完成，至少也要10—15年以上。，相当一段时间内根本没有财力来一次性投入巨额资金、用动迁安置的方式改善这些危旧住宅居民的居住条件②仅安置不成套的2 001户居民，以平均每户100万框算，政府至少需要一次性拿出动迁资金20亿。。毕竟改善这些居民的居住条件和危棚简屋连片的旧改地区相比还没有那么迫切。同时该地块巨大的人口密度使得即使靠融资解决前期资金投入问题，腾出土地的规划开发收益也远低于成本的投入③将不成套居民动迁安置完成后，原地块获得的土地约为5万m2。若开发商品房，按照技术规定该处最高容积率2.0计算，可建10万m2，估计只能回收成本约15亿左右。若为便于后期整体开发，考虑到整个小区住户共用土地的使用产权因素，将该小区2 591户全部动迁安置，至少需要一次性动迁资金26亿以上，可得土地6.6万m2，同样测算约可收回成本20亿左右，都存在巨大亏损，不可持续。。除非个案，显然不具备大规模推广的可能。

1.3 改造意愿问题

由于这些地区当初是按照规划建设，周边都是成型成熟的居住社区，为居民服务的各类公共配套设施较为齐全，学校医院、菜场商店、地铁公交等各类社区服务设施环伺于周边，成熟的社区氛围使居民并不愿意离开这个地区。再加上近年随着城市规模的迅速扩大，动迁安置的距离也相应拉长，即使政府近年有财力采取动迁安置的方式解决，也至少需要再向城市外围延伸10km以上。虽然室内居住条件得到了较大改善，但在公共配套、道路交通、社区归属等方面和中心城区仍然一时难以相比，因此最迫切的希望就是政府早日帮助他们原地改建④在街道、房管、规划等部门组织的多次居民改造意愿座谈会上，针对动迁和原地改造两种方式，每次希望原地改造的居民始终超过70%以上。而对于那些已被规划为城市道路、商场办公等各类公益或商务用地而又不具备原地改造条件的危棚简屋旧改地区，外迁居民的住房条件确实得到了彻底的改善，但仍然有相当多的居民接受货币补偿，自己在中心城区购买二手房自我安置，都说明很多居民既想改善居住条件又不愿离开中心城熟悉社区的基本心态。，分户成套，一劳永逸，共享改革成果。

2 彭三小区原地改造的主要方式

面对小区居民改善居住条件的迫切愿望，传统大拆大建的动迁安置方式此处已经没有出路。经过批准的法定控规也将该区域定义为保留储备地块，规划上近期也没有彻底动迁改造的打算。要体现政府全心全意为老百姓解决住房困难这一最直接、最急迫的现实利益问题，必须创新思维。因此，以非动迁的原地安置方式，体现节约、滚动、多样化、可持续的分类、分期旧住房综合改造方式在彭三小区得以实施。考虑到小区8.5hm2的巨大占地范围，2 591户、近万人的庞大居住人口规模，从投资总量、施工组织、居民改造期间的过渡安置以及成本控制的角度综合考虑，小区改造共拟分为5期进行⑤实际工作中的分期并不像本文这样界限分明，并行、滚动、反复的情况时有出现。。同时，针对现状住宅户型、质量、间距的不同情况，本着先易后难、逐步探索的原则，主要采取3种改造方式。

图2 保留扩建厨卫设施

2.1 成套住宅实施外部平改坡和内部设施的综合改造

在小区外围沿共和新路、闻喜路、平顺路沿线，共有成套住宅15幢、2.85万m2。这些平顶房屋建造多年，防水、隔热功能严重老化，急需实施平改坡（平顶改坡顶）改造。按照上海的技术规定，增加的坡顶坡度不得大于45°，从而不影响北侧底楼居民的采光。这样既改善了顶楼居民冬冷夏热的居住环境，又大大改善了住宅的第五立面。与此同时，对住宅内部的各类管网以及屋顶水箱进行更换改造，外立面和内部走廊等进行粉刷。作为改造的一期工程，投资最省，见效最快，住宅面貌焕然一新。

2.2 不成套但建筑质量尚可且有距离空间的住宅实施增加厨卫的改扩建

在小区东北角共有6幢5层住宅，现有的建筑结构和房型条件都相对较好。主要为2户合用卫生间，且南北向建筑间距在15m以上，建筑高度14m，按照建筑高度与间距1：0.9的要求[3]，建筑控制间距只要达到12.6m即可，这样每幢楼可以有2.4m的距离空间用于扩建。具体将原楼梯外移，腾出空间用于改建为厨房卫生间（图2，原户型与现房型）。这6幢住宅原有建筑面积0.94万m2，经过这样的改造，只增加建筑面积0.06万m2，平均每户仅增加2.4m2、每户增加投资仅2万元左右，就实现268户人家的厨卫独用成套。经过这样的成套改造后，通过售后房的形式向居民出售并办理居民房产证，平均每户可以净归集资金1.5万元左右，不足部分市、区两级财政予以补贴。作为改造的二期工程，不仅包括了平改坡的内容，更实现了6幢居民楼分户成套的愿望（图2）。近年来，只要现状条件具备，这样一种既经济节约、又深受居民欢迎的改造方法已经是闸北乃至上海非成套旧住宅改造的优先考虑方式。

2.3 不成套且建筑质量严重老化的旧住宅实施拆除重建

对彭三小区而言，旧住宅的最大部分还是缺乏厨卫、结构严重老化破损、不具备保留扩建条件、只能拆除重建的34幢危旧不成套公房。针对每个住宅组团房屋的不同情况，再细分为3种改造方案。

2.3.1 原建筑拆除、原地加层重建方案（3期）

在小区中心偏南位置，4排5层行列式住宅，建筑已经严重老化，无法采用扩建厨卫方式。但原有住宅间距较大，达到18m，如果参照1：0.9的扩建方式控制间距，新建建筑可以达到20m高，每层控制2.8m可以建7层。基于此，拆除原4幢建筑共285户，0.816万m2，新建4幢6—7层住宅共300户（图3），1.42万m2。平均每户建筑面积从28.6m2增加到每户47.3m2。新增加的15户一部分用于后期改造住宅的过渡或安置，一部分由政府回购用于廉租住房，同时也部分解决了改造的资金平衡问题。但这样做的问题在于它并不完全符合“改造办法”针对的保留+改扩建方式，它是一种完全的重建。因此，在征求居民意见过程中，不是达到“办法”规定的2/3同意，而是要求居民100%同意，以确保在法律上不留后遗症。尽管要求有点苛刻，但经过街道、房管、规划等部门与居民反复沟通，不断优化细化设计方案，最终居民全部同意，顺利实施。

2.3.2 局部整组团拆除，组团内调整布局新建方案（4期）

随着实践由浅入深，遇到的问题也越发复杂。在基地的西北角，6幢住宅不仅质量较差，现状间距本身较小，必须转变改造方式。经过多次征求居民意见，在100%同意的情况下，采用了“拆六建三”的方式（图4）。即根据6幢建筑拆除后的基地条件，布置3幢建筑，层数由原来的4层变为6—7层，房型设计与3期类似，总建筑面积由原来的0.49万m2，增加到1.01万m2，户数由6幢楼的144户增加到3幢楼的207户，平均每户建筑面积从34m2增加到48.6m2。在满足原有住户安置的前提下，增加的户数同样用于后期改造安置、过渡、廉租房等。

2.3.3 整片拆除，重新规划改造方案（5期）

经过前面从2007年开始的连续4期的改造后，总共改造了5.1万m2的旧住宅，增加了1.2万m2的建筑面积。其中590户成套住房实现了平改坡、建筑节能、二次供水等改造，697户不成套居民实现了成套改造，同时增加了78套廉租或安置房源。虽然成绩显著，但仍有1 304户尚未改造，占整个小区不成套居民的65%。面对居民加快改造的强烈呼吁，经过与居民多次沟通，规划提出小区剩余部分整片拆除、整体设计的改造思路。据此拟定了以新建18层住宅为主的详细规划[5]（图5，图6）。该规划将拆除剩余4.5万m2的1 304套不成套住宅和1.23万m2原较为破旧的文化馆、菜场、派出所、居委会等，将新建1 480套、建筑面积8.2万m2的住宅和1.8万m2的社区配套用房⑥方案将彻底改善原社区配套设施的规模和质量。文化馆、菜场、派出所的面积分别从0.37万m2、0.68万m2、0.18万m2增加到0.48万m2、0.7万m2、0.6万m2，同时还增加了城管、居委、有线电视等面积近0.3万m2。。这一规划在增加住宅高度和户数、地下停车量的基础上，还一并改善了社区配套设施。平均每户建筑面积也从34.5m2增加到每户57m2。在经过市、区两级有关部门以及规划、交通、市政等各方面专家的多次论证后，该规划最终得到市政府的批准。

目前，按照这一规划已经实施A块文化馆的改造。通过高层住宅加裙房的形式，在文化馆的各项面积、功能设施大大提高的基础上，增加了180户廉、公租或安置住房（图7）。回笼的部分资金正好用于B块改造的启动，实现良性循环。目前，西块正在和423户居民签约，即将启动，将新建3.6万m2共538套住宅和0.6万m2的社区配套用房。C块880户的改造也将加快进展。

图3 原地拆除重建

3 彭三小区原地改造实践的启示

彭三小区原地改造方式实现了居民、社区、政府的多赢。居民平均每户约增加15m2建筑面积，不成套居民平均每户从33.5m2增加到48.5m2，最小的每户也由原平均15m2左右增加到30m2左右，建筑面积翻一番，小区面貌脱胎换骨。实现了政府以较小投入彻底改善居民居住条件、社区配套和城市环境等多方面的综合效益。虽然还没有全部完成，但旧住宅改造的“彭三实践”已经具备了一定的示范效应。与之相邻的彭一小区整体改造规划也获得审批，意味着彭三小区的改造实践模式已经可能推广。总结彭三小区的改造路径，如下几点尤为关键。

3.1 原地改建的基本原则

彭三小区从确定改造一开始，就明确所有住户原则上一个不外迁。这和那些旧改动迁地块动辄几年、十几年的周期，并伴随不断信访诉讼相比，极大地减少了改造的阻力，深受居民欢迎。从前几年不断信访要求改造已经彻底转变为社区居民的全面发动。

图4 成组团改造

图5 彭三小区现状总平面及分期实施示意图

图6 彭三小区详细规划总平面（包含1至5期）以及5期西块主要房型

图7 经过改造的文化馆和高层住宅

表1 彭三小区改造主要技术经济指标汇总表

3.2 因地制宜的规划设计

彭三小区前后虽然有多种不同类型的规划，但始终坚持小规模、渐进式的“有机更新”原则。改造不仅保留了小区原有的主要出入口、主要路网、原有尺度、主要肌理、建筑色彩、原有结构，小区的配套公建乃至原有的门牌号码都尽量保留，从而确保了小区原有的生活氛围、人情关系、集体记忆、邻里归属等得到充分的延续。而小区改造最牵动人心的户型设计方案也并不是规划设计师们闭门造车或 “大手笔”创作的结果，更多地是经过反复推敲，综合现状条件、居民需求、成本控制、技术规范等“平衡妥协的中庸之作”。但只有这样才是这里最合适的“宜居之作”，才是这些居民实现梦想的现实蓝图。从开始的原地扩建到原地重建，从组团改造到成片改造；从注重成套到注重质量，从单纯住宅改造到小区环境和社区配套设施的整体完善，每一次的规划设计方案都是从实际出发的结果，解决人民群众的居住需求是规划的第一“理念”。某种程度上，彭三小区的实践也是城市规划基本价值的一次回归。

3.3 资金成本的平衡能力

旧住宅原地改造之所以可行，根源在于资金成本的基本平衡。

根据已经实施和批准的规划指标（表1），彭三小区原来总计建筑面积⑦不含彭浦初级中学，本身质量较好，不用改造。约10.87万m2，改造后总计（地上部分，下同）为16.28万m2，共计新增5.41万m2。改造中保留住宅面积3.79万m2（平改坡加6幢厨卫扩建），新建建筑面积为12.48万m2。该改造项目的主要投资在新建部分以及小区环境的改善，以新建建筑4 500元/m2测算，共需要投资约5.7亿元。该小区经过改造后可回笼资金的部分主要是新增住宅的可售部分。经测算，新增的4.88万m2住宅中，有约3.0万m2要用于原来不成套居民的成套补足。剩余增量住宅约1.88万m2，有约0.5万m2属于部分住宅额外增加部分向居民按市场价适当优惠出售，其余1.3万m2，254户，平均每户51.2m2，可用于廉租公租等保障性用房，由政府以优惠价回购。加上2 001户居民成套后售后公房的净归集资金、5期增加地下车库的出售出租等共可以回笼资金4.5亿以上，剩余不足部分通过政府适当的补贴予以解决。这样，平均每户不成套居民只需投入补贴6万元，共1.2亿元左右即可实现该小区整体改造费用的基本平衡⑧小区的改造费用还包括居民过渡、小区道路水电绿化等设施费用等等，资金的筹措还包括社区配套设施改造的专项补贴等。本文只是初步匡算。，而这同时还完成了社区配套设施以及原来成套住房的综合改造。因此，彭三小区改造自启动以来一直进展顺利，良好可持续的资金平衡能力是关键所在。

3.4 社区居民的有效参与

旧住房改造除了具有一般建设项目从立项到竣工整个建设过程的专业要求外，与居民的大量沟通必不可少，是个名副其实的公众参与⑨整个改造过程真正体现了社区居民的公众参与。就算是平改坡这样我们认为简单的事情，也存在着顶楼居民和楼下居民的意愿协调问题。房型设计更是对规划师和建筑师的巨大挑战，再好的规划设计也做不到每家每户增加的面积绝对平均。这时，良好的群众工作能力如“统一思想”就显得特别重要。总之，从改造意愿征询开始、规划方案、户型选择，一对一选房签约、搬迁过渡、建设施工、回搬入住，居民可以说全程参与，全程监督。。因此，政府成立了专门的成套改造办公室，并在社区层面成立实施领导小组，组织房管、规划、设计、街道、公房产权和建设单位等专门人员负责协调推进，特别是和居民不间断的互动交流、方案公示、收集意愿、逐户签约，直至最终解决，成了真正的社区规划师。遇到重大问题，则通过定期的政府联席会议予以确定。正是政府、专业团队与社区居民的密切合作，才有彭三小区改造的顺利推进。

4 结语：有待进一步探索的工作

前文所述的是彭三小区改造的主要方面，实际的工作中还有很多需要在法规政策上进行深入研究的内容。比如小区共有土地和房屋产权问题。上述改造方式之所以可行，原有住房小区的公有产权性质是重要基础。这些小区土地原都为划拨方式，都是原直管公房，不成套房屋产权仍然属于公房资产，但成套住宅已大都拥有小业主产权证。可在实际工作中只能由政府代管公房的国企公司作为建设主体。增量部分住宅由政府回购，用作保障性住房，在实现资金基本平衡的同时，确保旧小区改造的公益性。某种程度上既回避了增量部分与一些小业主的关系，也回避了增量部分与土地取得方式的关系。又如规划设计的标准和规划管理的规定问题。保留扩建的住宅难以达到现行住宅设计标准，而拆除重建的住宅，建筑间距等规划设计的要求都是参照了保留扩建的方式进行控制以节约空间等等。这些问题都需要在今后的实践中不断探索，不断明晰。

References

[1]住建部，发改委等. 关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知（建保[2012]190号）[R]. 2012.12.12.The Ministry of Construction，The Commission of Development and Reform. The Notice about Accelerating to Transform Shantytowns([2012]NO.190)[R]. 2012.12.12.

[2]上海市房屋土地资源管理局. 关于启动闸北区彭三小区旧住宅综合改造试点工作的情况专报[R].2007.8.Shanghai House and Land Administrtion Bureau.The Work Report about Launching Comprehensive，Pilot Reconstruction of the Pengsan Old Residence in Zhabei District[R]. 2007.8.

[3]上海市房屋土地资源管理局，上海市城市规划管理局. 上海市旧住房综合改造管理暂行办法[R].2005.12.Shanghai House and Land Administration Bureau，Shanghai Urban Planning Administration Bureau.Temporary Measures about Comprehensive Reconstruction and Administration of Old Residence[R]. 2005.12.

[4]上海市房屋建筑设计院有限公司. 彭三小区建筑设计方案[R]. 2007—2012.Shanghai House Architecture Design Institute Co.,LTD.. The Architecture Design of Reconstruction in the Pengsan Residence[R]. 2007—2012.

[5]上海市房屋建筑设计院有限公司. 上海市闸北区彭浦社区单元控制性详细规划（实施深化）局部调整[R]. 2012.12.Shanghai House Architecture Design Institute Co.,LTD.. The Local Adjustment (Implementation of Deepening) of the Regulatory Planning of Pengpu Community Unit in Shanghai Zhabei District[R].2012.12.

[6]上海市城市规划管理局. 上海市城市规划管理技术规定[R]. 2003.Shanghai Urban Planning Administration Bureau.Shanghai Urban Planning Administration Technology Regulation[R]. 2003.

[7]上海市规划和国土资源管理局. 上海市控制性详细规划技术准则[R]. 2011.Shanghai Planning and Land Resource Administration Bureau. The Technical Standards of Shanghai Regulatory Plan[R]. 2011.