社会转型期创新农村基层治理的探索——以乐山市市中区车子镇为例

陈永毅

(乐山市地方志办公室 四川 乐山 614000)

“县集而郡，郡集而天下，郡县治，天下无不治。”公元前221年，秦始皇以海内为郡县治天下，通过“郡县治”的手段，达到了“天下安”的目的。今天我们在乡村治理中也应把握好“乡政村治”的平衡，通过抓好村社在乡镇治理中的细胞作用，实现“村社治，乡镇安”。

治理，是20世纪90年代以来在西方经济学界和社会学界获得广泛认可的一种思维方式，其基本内涵是“官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维护秩序，满足公众需要的过程。”中国乡村社会的治理，是乡镇政府管理和农民广泛政治参与相结合，以村民自治为核心内容的一种“乡政村治”的治理模式，也就是通过乡镇政府的公共权威，对乡村社会进行组织和调控，在村民充分政治参与的基础上，实现和满足农民对利益和权利诉求的村民自治行为。

随着中国经济的发展和社会的转型，农村进入了矛盾凸显期，新的形势对农村基层管理提出了新的要求。要适应新型工业化、新型城镇化“两化”互动战略和建设社会主义新农村的一系列举措，乡村治理必须改变传统治理模式，其中最重要的是创新村社治理模式，达到乡镇稳定发展的目的。近年来，乐山市市中区车子镇在转型期创新农村基层治理的实践中，提出了“村社治，乡镇安”的治镇方略，针对目前村社治理中存在的各种问题，不断创新、探索、总结，为新时期的镇村社管理提供了一种新的实践模式。

一、当前村社治理中存在的问题

工业化、城镇化的飞速发展，使以传统农业为支撑的农村很容易沦于边缘地位。当前村社治理中存在的主要问题包括:

(一)权势阶层的形成

基于对农村土地、粮食和税费政策的研究，党国英认为在农村一个由“村级干部、乡村先富裕起来的人、一部分乡级干部”组成的权势阶层已经形成。目前的格局是，乡村权势阶层不仅控制了乡村经济资源，还控制了乡村政治资源;不仅涉足农业，还涉足工业。向上，他们是政府在农村的代理人;向下，他们是普通农民的控制者。利益关系错综复杂、盘根错节，形成一种很顽固的势力。长期下去，他们将成为一个低效率经济王国中实际的集权统治者。

(二)基层政权的退化

于建嵘从农村黑恶势力的入侵和乡镇基层政权退化的角度，对农村治理困境进行了溯源分析。改革开放以来，我国一些地方的农村基层党组织基本处于瘫痪或半瘫痪状态，放松了对农村政治工作、思想工作和组织工作的领导，不善于总揽全局、协调各方，造成我们党经过多年苦心经营才得以在农村建立起来的组织体系和组织网络自动解散。党在农村基层工作的骨干分子大量流失，有的农民党员和退职村干部甚至逐渐成为与地方基层党组织对立的消极力量。这是一种乡村政治资源浪费。在这种情况下，一些农村地区的宗族势力、非法宗教势力和黑社会帮派组织迅速滋生蔓延，严重地影响和扰乱了社会秩序的稳定，以至出现了“权力真空”现象。

(三)乡镇财政入不敷出

目前，我国绝大部分乡镇经济普遍仍以农业为支柱产业。过去农业税是乡镇财政收入的主要渠道，取消农业税后，在上级政府转移支付制度不够完善、乡镇配套改革还不到位的情况下，乡镇财政收支矛盾逐渐加大的局面将长期存在。由于乡镇财力减少，偿还债务的能力大大削弱，久拖不决的债务包袱成为乡镇财政发展的障碍，严重影响着基层政权的正常运转。

(四)农民非制度政治参与

方江山提出了农民“非制度政治参与”的概念，从利益诱致性和强制性两个方面详细分析了农民在社会正常渠道之外发生的活动，包括群体上访、成立非法组织甚至暴力抗争等等。于建嵘则将这种“抗争”解释为“当国家的正式制度无法满足村民的利益需求时，在地方权威人士的运作下，体制外的对抗性组织力量就会产生。”

二、存在以上问题的原因分析

(一)服务群众理念落后

长期以来，由于农民的整体素质不高，组织化和社会化的程度较低，行为的自发性、盲目性和无序性比较普遍。在村级事务的决策上，农民的参与很少，没有形成良好的互动。各种农村基层组织并未发挥有效作用，自我管理和自我服务的水平较弱，自我发展意识更是缺乏。许多地方片面追求经济发展，忽视了农村的社会管理，服务意识淡薄，社会管理服务严重滞后。

(二)主动服务意识欠缺

农村社会管理体制的分割造成了主体权责不明，组织涣散。政府部门片面强调本部门的职能，“愿意管的插手，不愿意管的甩手”。有人认为农村社会管理是政府的工作，需要政府全面介入;有人则认为，农村社会管理可以靠农民自助，政府不用管。事实是，政府参与具体管理工作不多，有权无责;农村自治组织又无权有责，想管却管不了。镇村社治理主体定位不明，主动服务意识缺位，这就造成了村社治理过程中社会管理效率较低的局面。

(三)管理监督规范缺失

随着农村社会的发展，社会公共事务与日俱增，传统的依靠人情、道德的做法都不能完全发挥稳定和调节社会秩序的作用，农民在出现各种问题时都需要有法可依、有例可循。虽然自改革开放以来，已以村民自治为中心形成了一系列村规民约，但从整体来看，现有的制度规范都比较粗糙，未能覆盖农村社会事务的各个领域，并因为各种因素得不到充分的实施，导致部分地方出现脱离甚至违背村民意愿、损害村民利益的行为。

(四)治理过程权力异化

农村经济发展的同时出现了农民的经济分化，随之在农村基层治理中出现了“富人治村”、“能人治村”的治理景观，一些从农民中走出来的企业家、致富能手在取得可观的经济收入后开始谋求村社治理中的政治权力。在“富人治村”、“能人治村”取得成效的同时，这些先富起来的群体所构成的权势阶层，可能会形成独立的利益集团，与其他村民的利益形成冲突，加剧社会矛盾。

(五)应对危机能力欠缺

在转型期，农村的发展既充满了机遇也面临着挑战，自然灾害频发，疾病传播、农村群体性事件等公共危机时有发生。管理者处置危机的能力弱，事前疏于防范，事中处置不当，事后草草收场，严重影响了农村的社会秩序。特别是当前农村大量劳动力外出而产生空壳现象，留村的老人、妇女和小孩更需要强有力的措施保障。

三、村社治理的探索

针对当前农村基层治理中面临的困境，乐山市市中区车子镇在实践和发展中始终坚持“在探索中前进”、“在发展中规范”，从“村社治，乡镇安”的治镇方略破题，开展多种探索和尝试，坚持“五法”齐推进，打造“村社治”新模式，推动“乡镇安”治镇目标的实现。

(一)双岗双惠法

通过开展机关干部“双岗双惠民”行动，推动村社干部管理方式的创新。选拔16名政治素养高、工作能力强的机关干部分别担任全镇8个村(社区)的支部副书记和村主任助理，通过“双岗双责、重心下移、多向联动、服务基层”，解决以往干部联村“联而不实”的状况，真正做到了深入一线，通过结构改造来打造渗透式、一体化、扁平化的治理结构。自行动开展以来，全体双岗干部下村组织参与工作会议累计达150余次，为群众办实事100余件，收集民情90余条。近年来，全镇累计发放各类惠民资金近1500万元，未发生一起因惠民政策引发的群众上访事件。建立起了乡土人才超市，储备乡土人才20名。每年开展各类农村实用技术培训，培训人数3000余人次，带动发展蔬菜基地2500多亩、水果基地2000多亩。双岗双惠工作法有效利用了沟通在管理中的作用，通过机关干部下村任职，联络党委、政府与群众的感情，有效实现信息互动，从而确保党委政府决策的有效实施。

(二)互助共建法

开展村党支部“互助共建”行动，结对联动发挥先进支部示范作用。通过建立村 (社区)互助机制、打造共建平台等形式把全镇8个村 (社区)结成四个联建对子，在先进村和落后村、征地拆迁工作开展较早较好的村和开展较迟较差的村之间建立村支部结对帮扶机制。搭建全新平台，推动各村(社区)间联系交流、分享经验、互帮互助，营造相互带动和相互赶超的氛围，形成全镇工作“一盘棋”。活动开展以来，各联建村 (社区)每月至少召开1次座谈会，相互提出了20余条合理化建议。结对支部间不分彼此，共同推进各项工作顺利开展，完成了进港大道、乐自高速、高新区项目征地和岷江港航电工程实物调查工作。在近年来的征地拆迁工作中，没有发生一起恶性群体性事件，未发生一起重大安全事故。从2010年开始，圆满完成了各项重大项目任务，涉及5个村27个经济社，其中征用土地1340亩，拆迁房屋6.7万平方米，农转非人数1001人，房屋调查691户，土地调查2000余亩。互助共建法注重在政策执行过程中的公众参与，通过全镇党员、干部在重点建设项目中的共同参与，调动工作积极性、主动性和创造性，缩短了政府与群众的心理距离，使工作顺利开展，并取得事半功倍的效果。

(三)心理按摩法

通过实际工作中的摸索创新，探索出一套针对失地农民的“心理疏导工作法”。与乐山师范学院开展校地合作，组建心理服务队，成立“心理服务室”，采取集体授课、单独约谈、电话咨询等多种形式对失地农民开展心理疏导服务。党政机关领导走出办公室，到乡间地头与村民开“坝坝会”，深入群众了解民情，针对群众的难题展开心理疏导、心理干预，因势利导地化解群众的情绪性不满，营造和谐的心理氛围、人际氛围和环境氛围。自2010年实施以来，通过心理按摩法，车子镇成功化解了“金灯村5社山林补偿纠纷”、“杜家场村4社花木补偿纠纷”以及“老江村阻桥事件”，把车子镇、车子山社区打造成为了市级创新社会管理工作试点乡镇和试点社区，创新社会管理成效突出。心理按摩法关键是从简单的物质关心到精神关怀的转变，根据马斯洛需要层次理论，有效解决人民群众随着物质水平的不断提高而出现的对心理及精神需求的更高要求。

(四)跨村任职法

在村级班子建设过程中，选拔优秀党支部书记跨村兼任两个村的党支部书记，开创治理后进村的跨村任职新模式。车子山社区和茶山村，白堰村和渔龙村，分别由同一人兼任两村书记，有力地配强了四个村 (社区)的领导班子，也有效地实现了两村资源的共享和整合，村 (社区)队伍建设成效突出，村级工作顺利开展。跨村任职法实施以后，曾经“逢工必阻”的渔龙村，配合高新区征地拆迁工作有序开展，班子团结有力，从后进村一跃成为先进示范村。跨村任职法有效整合了干部资源，利用“鲶鱼效应”让现有的村干部队伍产生忧患和竞争意识，激发和调动了村干部的工作积极性和能动性。

(五)干群互动法

在继续强调乡镇主导地位的同时，发挥上下互动的管理作用，树立社会合作意识，引导民间力量与政府力量的结合。扩大“公民参与”力度，从单向的管制型政府转向多向的共治型政府，探索“小政府、大社会”实践。引导老年协会、共青团、妇联以及行业协会等社会组织积极参与矛盾纠纷协调、征地拆迁、关爱留守儿童工作，通过社会组织让民众参与到村社治理之中，真正做到“举全镇之力，集全镇之智”。近年来共青团、老协、妇联等群团组织共开展活动50余起，帮扶120多人次，走访群众486户1700人，慰问五保、低保等困难群众56户140人。加强了对空巢老人、留守儿童、空巢妇女的关心帮助，协助开展社区矫正工作，对刑满释放人员等特殊人群进行关心帮扶。干群互动法落实“善治”理论，充分发挥“第三部门”的作用，是实现“政府——社会——农民”互动连通、动感传递的合作机制和有效载体，是维护社会秩序稳定的综合动力系统和平衡机制。

四、村社治理的几点启示

车子镇在创新农村基层管理中取得了一定的成绩，这些探索和经验给我们提供了“村社治、乡镇安”治镇方略的几点启示。

(一)群众利益是要害

在基层，随着收入差距的不断拉大，生产、生活成本的不断上升和经济社会矛盾的日益凸显，人民群众对利益的诉求愿望愈来愈强烈。乡镇组织作为连接利益主体和国家政策的桥梁，要树立“亲人观”，骨子里要有农民情怀，把群众当亲人，把群众的事当作亲人的事来办，多为群众办好事、办实实在在的事。要牢记“群众利益无小事”，时刻将人民群众的利益放在首位，力争实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，努力带领群众发家致富，满足人民群众日益增长的物质文化生活需要。

(二)干部作风是关键

毛泽东同志说:“政治路线确定之后，干部就是决定因素。”对于许多干部特别是年轻干部来说，当前最缺乏的并不是书本知识，而是群众观念、意志品格和处理复杂问题的能力，这些只有在实践中才能获得。“玉不琢不成器”，年轻干部只有经过实践的摔打才能有效增强实际工作本领。实践证明，早压担子早成才，晚压担子晚成才，不压担子难成才。使用就是对干部的最好培养，让干部在社会实践中经风雨、见世面、长本领、增才干，是培养高素质干部队伍的有效途径。各级干部要坚持工作重心下移，努力做到“三个深入”和“到三种地方去”，即深入基层、深入实际、深入群众，“要到最困难的地方去，到群众意见多的地方去，到工作推不开的地方去”。村社治理过程中要通过结构改造来强化服务，把工作平台前移到基层，与基层零距离，实现“无缝对接”。

(三)村级组织是主体

村级组织是我国经济社会建设的一大特色，是我们政治生活最基本的单位。村社组织建设的好坏关乎社会的稳定、经济的发展，是各项建设的重要着力点。“乡政村治”是中国特色的农村政治，它作为治理乡村过程中形成的一种新的政治模式，是我国社会主义的上层建筑活动并为社会主义经济基础服务。乡政以国家强制力为后盾，具有高度的行政性和一定的集权性;村治则以村规民约、村民舆论为后盾，具有高度的自治性和民主性。村治是乡政的基石，村社治，则乡镇安。因此，我们在工作中要牢牢抓住村社组织这一社会基本管理细胞 (单位)，围绕这个着力点开展工作，将村社组织建设作为治镇方略的落脚点。

(四)公平正义是支撑

社会公平正义是社会主义核心价值体系的题中之义，也是社会和谐的基本条件。保障社会公平正义就是保障社会的和谐，就是对社会主义核心价值体系的大力弘扬。长久的稳定必须以公平正义为前提。我们应努力构建一种符合本国传统与国情、适应世界潮流的公平正义观。群众利益分配不公一直是基层矛盾产生的根源，当前群众间利益纷争、干部与民争利的现象仍普遍存在。必须大力加强全社会的公平正义建设，加紧建立健全对保障社会公平正义具有重大意义的制度，保障人民群众在政治、经济、文化、社会等方面的权利和利益，引导群众依法行使权利、履行义务。基层组织要改变传统落后观念，摒弃“人治”思想，规范相关制度，树立依法治国、依法管理的理念。对于一些违法乱纪、贪污腐化、扰民伤民的行为，要坚决按法律制度管制，真正做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。

(五)群众参与是归宿

任何制度的贯彻落实都离不开群众的参与和支持，调动人民群众的积极性在政治建设上十分重要。乡村社会治理实质上是以乡镇政府管理和农民制度化参与相结合，以村民自治为核心，以实现农民利益最大化为目的的一种乡政村治的良性发展模式。基层建设要调动人民群众的积极性，坚持问政于民、问需于民、问计于民，真诚倾听群众呼声，真实反映群众愿望，真情关心群众疾苦。需要通过社会组织教育和引导群众有序地参与到社会管理和政府决策之中，构建“善治”的镇村社治理模式，把社会组织真正打造为乡村治理的社会基石。

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