我国农地征用中寻租现象的法经济学分析

吴靖烨

（中国社会科学院经济研究所，北京 100836）

一、引言

任何国家的工业化、城市化进程都伴随着农田转为非农田的客观进程。在中国，地方政府掌握着决定土地使用的权力，他们通过征用方式使农地转为非农业用地以争取开发投资、拉动经济增长和城市化，并为吸引好项目竞相压低土地出让金。有观点认为，中国30 年的经济改革奇迹正是得益于城市之间投资项目的激烈竞争。现今制度下的地方政府招商引资方式既有利于自身政绩提升，又促进当地经济增长。但问题的严重性是，农民的失地补偿明显得不偿失，有过多行政干预无视农民利益，甚至逼得农民不断上访、上诉，致使地方农地征用的矛盾冲突屡见不鲜。如何保证城市发展效率又不失微观公平、实现征地的总体帕雷托改进，本文借助于法经济学的犯罪预期模型对此进行研究。

二、法经济学犯罪预期模型特点

法经济学的分析方法于19 世纪60 年代早期起源于美国。Posner（1990）认为法经济学的基本概念是经济学的逻辑可以为法律分析提供有益的信息。法经济学的理论大体分为财产法、合同法、侵权法以及犯罪和刑罚的经济理论四部分。在犯罪和刑罚的经济理论中，罪犯行为的预期模型的假设是理性犯罪。

（一）理性犯罪

理性犯罪是指没有道德观念的理性人，他们理性决定实现非法目的的途径，而不受罪恶感或内心道德约束。理性罪犯通过成本收益比较其犯罪收益与预期惩罚决定是否犯罪，这比一时冲动犯罪具有更高的故意成分，这就可用经济模型加以分析；而非理性犯罪则更需心理学、社会学的分析。

（二）犯罪最优决策

首先假设信息充分，罪犯知道犯罪成本、收益和有关概率，其次假设罪犯的风险偏好为中性，且所有犯罪成本收益都可以货币形式表示。

如图1 所示，45°线代表的是一种特别的威慑惩罚方法，即惩罚数量正好等于贪污额x 的罚金，故称作完美吐赃线。然而，犯罪惩罚的目的是威慑故意的伤害，而不是赔偿这些伤害。因此，对贪污的实际惩罚必须超过完美吐赃，超出多少取决于法律体系的设计。考虑到罪犯受罚的不确定，理性罪犯在考虑包括贪污在内的任何犯罪行为时，他都会将被惩罚的可能性p（x）考虑进去。将惩罚金额f（x）乘以惩罚的概率p（x）即犯罪的预期惩罚。理性的罪犯只有当贪污的收益超过预期惩罚才会实施犯罪，即贪污额在x1至x2的范围内犯罪才有利可图。

图1 犯罪的最优决策

图2 社会最优威慑

罪犯的最优决策点必然是完美吐赃曲线和预期惩罚曲线之间的最大纵向距离所对应的贪污额x*点，即

max[y（x）－p（x）f（x）] 满足

y’（x）=p’（x）f（x）+p（x）f’（x）

解上式得x=x*即为在现有法律下理性罪犯的最优贪污额。

（三）社会最优威慑点

正如不能完全消灭失业一样，威慑犯罪的成本使得一个理性的社会也不能完全消灭犯罪。那么多少的犯罪率才是可取的呢？这就要权衡犯罪所导致的净成本和预防犯罪的成本。如图2 所示，MSC 曲线代表在一定程度上减少犯罪的边际社会成本，MSB 曲线衡量的是达到各种程度的犯罪减少或威慑效应时的边际社会收益。当减少犯罪的边际社会成本等于边际社会收益时便实现了社会最优威慑，这时犯罪率应减少D*。而低于D*值的任何程度的犯罪减少量，进一步减少犯罪的边际社会收益都大于边际社会成本，因此社会应当进一步减少犯罪；而对于高于D*值的任何程度的犯罪减少量，进一步减少犯罪的边际社会成本都大于边际社会收益，因此社会应当放任更多的犯罪。

三、寻租的法经济学分析

法经济学的犯罪模型着眼于理性犯罪，它之所以能够作为分析农地征用的支点，是因为代表地方政府实施征地的官员行为大致符合理性。下面研究中，笔者试图找出农地征用中对寻租的社会最优威慑水平D*和其最优贪污额x*的关系，并指出怎样促进由x*向D*的转变。

（一）法律背景和征地现状

我国2004 年《宪法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。不过，对于公共利益的界定并不明确。

我国《中华人民共和国土地管理法》规定，任何单位或个人使用土地，必须使用国有土地。换言之，凡是不属于该集体经济组织的用地单位或个人需要使用土地，无论是公益性还是商业性用途，都必须请求政府动用征地权，从而满足其用地的需要。

我国《中华人民共和国土地管理法》还规定：政府征用农地按照被征用土地的原用途即农地的农业用途给予补偿；而建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得。

以上暗示：无论征来的土地置以何用，政府皆可以“公共利益” 的名义行使征地权，从而获得土地的市场价值与农地补偿费的差价。也许法律背后的用意是通过降低工业化与城市化发展的用地成本、从而有利于地方发展和城市化进程。只是发展和进程由农民买单。暂不论法律规定的补偿范围偏低，补偿费用截留、拖欠或扣减，导致显失公平性发展的效率难持久。本文的研究关键是如何控制征地中的寻租行为。

（二）寻租的法经济学分析

1994 年1 月1 日，伴随着分税制的出台，地方政府从中央的利益母体中分离出来，开始有权依法自主安排以地方税形式获得的财政收入。财政包干体制不仅仅改变了地方政府的行为，使其逐渐成为一个具有独立经济利益目标的经济组织，而且形成了中国特有的一种竞争方式，即地方与地方之间的竞争[4]。从此，地方政府对地方利益的关注使其近似于“经济人”政府。

地方利益内涵包括两方面：一是地方经济增长，二是地方官员政绩；前者往往决定后者。为追求更多地方利益，地方政府通过征地将农地改为非农用地，一方面获得巨大差价，另一方面招商带动经济。且由于法律规定的征地补偿额是一个只有上限而无下限的弹性区间，“经济人”政府必然会为攫取更大利益而压低补偿额，直到其执行成本等于其额外收益为止。另一方面，随着农民利益被侵犯的保护意识不断提升，围绕农地征用的社会冲突不断增加，国家粮食安全难以保障，农地转用资源配置效率低下，失地农民得不到保障。这时，地方政府寻租的边际社会成本已大于边际社会收益。

为了达到社会福利最大化，即官员寻租的边际社会成本等于边际社会收益的D*点，寻租数量应当减少。如图3 所示，x*代表目前寻租的严重性。由于D*< x*，即

y’（x）>[p’（x）f（x）+p（x）f’（x）]。

图3 寻租的最优决策

为了促进由x*向D*的转变，就要使y’（x）减小或使[p’（x）f（x）+p（x）f’（x）]增大。又由于y’（x）恒定，故只能靠[p’（x）f（x）+p（x）f’（x）]增大来实现。其中，p（x）为对寻租管制的概率，p’（x）为对寻租管制的概率变化，f（x）为对寻租的惩罚，f’（x）为对寻租惩罚的严厉程度的变化。

土地作为财富之母的价值日益显现，非农用途的土地价格迅速上涨使得“以地生财”成为当地政府缓解财政压力、推动经济增长的强大动力和主要来源。地方政府为推动招商引资，实现政绩工程，打法律“擦边球”，对大量征用土地中的寻租行为采取默许甚至支持的态度。对此寻租行为，借助于法经济学模型，社会可以提高p（x）和p’（x），在法律上确立农地征用的领导责任制和问责制，管制土地征用的寻租行为，追究负责人的法律责任；并在法律中给予农民在土地征用中的知情权、参与权和申诉权，提高农民的博弈平台。

另外，在农地征用中因寻租挪用、侵占的补偿费和生活安置费，真是农民失去的应得赔偿，这需要法律确立国家作为最后赔偿责任[5]，并按农民损失的程度超额赔偿，既确保农民的补偿权益，又提高了f（x）和f’（x）的威慑性。

四、结论

中国的地方农地征用问题不仅关系到地方政府的经济增长和社会利益，且关系到我国的粮食安全及城市化进程变革，可谓“牵一发而动全身”。基于土地寻租的严重性，改革并完善现行的农地征用制度已成为必然趋势。改革需要成本，完全消灭土地寻租并不可能，剧烈的政治变革也不利于社会稳定。我们该做的，就是在循着[p’（x）f（x）+ p（x）f’（x）]增大这个大方向下，按小平同志的“试一试，看一看”的改革思路，稳健地、逐步地进行法律的修复完善，朝着实现征地的帕雷托方向不断改进。

[1]张五常.中国的经济制度[M].北京：中信出版社，2009：141-170.

[2]罗伯特·D.考特，托马斯·S.尤伦.法和经济学[M]. 上海：上海财经大学出版社，2002：376-385.

[3]Richard A. Posner :A Theory of Primitive Society with Special Reference to Law[J]. Journal of Law and Economics， 1980，ⅩⅩⅢ（1）：1-53.

[4]杨瑞龙.社会主义经济理论（第二版）[M]. 北京：中国人民大学出版社，2008：79.

[5]高汉.集体产权下的中国农地征收问题研究[M].上海：上海人民出版社，2009：223-225.