精英决策到公共选择:中国民间金融制度供给分析

徐军辉

(广州大学公共管理学院，广东 广州 510630)

关于金融制度供给问题，已有的研究集中于三个方面:一是从时间角度出发，制度供给远远滞后于制度的需求;二是基于数量考虑，制度供给远远少于制度的需求;三是评价制度的效率，制度供给是否达到帕累托改进或者帕累托最优。绝大部分研究都关注了正规金融的制度供给，民间金融的制度问题则鲜有涉及，由于民间金融的规模与风险难以评估，且制度研究的难点在于难以测量、干扰因素颇多，以制度供给滞后性来说，什么状况可以界定为滞后?这种滞后是必然的还是偶发的?制度供给是必要的吗?滞后的原因又是什么?本文拟对上述问题展开讨论。

一、中国民间金融制度供给的滞后性

对于制度滞后性，理论界主要是从供给和需求的关系方面进行界定的，例如，North［1］、林毅夫和孙希芳［2］、贾康和冯俏彬［3］认为社会有了制度需求，但是政府没有及时提供制度，就是一种滞后性。如果要界定民间金融制度是否存在滞后性，就必须回答民间金融的发展有什么样的制度需求。首先，从民间金融产生的原因来看，主要有两种解释:一种解释是麦金农和肖在20世纪70年代提出的“金融抑制”论，发展中国家的政府对金融过度或不恰当的干预，譬如利率管制、选择性信贷和对金融机构严格监管等，削弱了制度金融支持实体经济的能力，同时也导致制度外金融的出现;另一种解释是 Stiglitz和Weiss［4］的信贷配给理论，由于信息不对称，中小企业难以获得正规机构贷款，自然需要其他的金融形式予以回应，Besley和Levenson［5］、林毅夫和孙希芳更进一步论证了信息不对称是民间金融存在的根源，民间金融的信息优势和灵活性，极大地缓解了中小企业融资困境。这两种解释都说明，民间金融的产生和发展有其内在驱动力，并不必然需要政府制度供应。尤其是Allen等针对中国温州和昆山的研究，证实了中国经济高速发展，特别是民营经济的发展，依赖的不是La Porta等［7］论证的完善法律—发展金融市场—经济发展这一规律，而是人际关系、名誉和地方政府的支持，资金来源主要靠私人贷款、人际关系和家族关系等，也就是说，中国的民间金融一直欠缺正式制度供给，取而代之的是各种人缘、地缘关系等非正式规则，正是这些规则驱动了民间金融的发展，形成诱致性制度变迁，在正规金融市场发育滞后的情况下很好地支持了民营经济的发展。从这个角度去理解，民间金融的发展具有自发性，市场规则这只“看不见的手”可以调节资金的供应和流向，社会关系网络则提供了较好的内部协调机制，政府提供民间金融制度岂不是多余?那么又何来滞后性这一说法?

首先，民间金融制度滞后主要是针对民营经济发达地区而言的。我们必须承认中国民间金融的区域发展程度不一，经济发达地区和落后地区，东部和中、西部地区民间金融的制度需求不同。如果由中央政府“自上而下”强制性提供统一的金融制度，难以实质性地规范和发展民间金融。贾康和冯俏彬认为由于多元个体的制度需求具有非均质、非同一性，制度供应滞后于需求是必然的［3］。赵伟在《民资民企“双困局”源自制度供应不足》一文中对温州民营经济近十年“边缘化”问题进行探讨，阐述了产业发展的三个阶段，即商业化阶段、制度化阶段和服务化阶段［8］。温州在前两个阶段是竞争占优的，服务化阶段由于缺乏金融支持，企业研发与风险投资缺乏物质基础，发展就落后了。以温州为代表的民营经济集中地区均面临着两多两难问题，民间资金多而投资难、民营企业多而融资难，且现阶段仍然缺乏有效率的制度缓解这一困境。如何通过制度供给引导民间资金注入民营企业，是制度设计中必须首要考虑的。

其次，民间金融制度滞后主要是针对契约化阶段而言的。民间金融的发展具有阶段化特征，罗建华和黄玲［9］研究发现社会资本动态变化会驱动民间金融由关系型融资向契约型融资转移。早期的民间金融依赖的是血缘、地缘等原生性社会资本，大都提供无息互助性的民间借贷，随着民间金融规模扩张和范围扩展，熟人社会过渡到陌生人社会，民间金融呈现组织化和规模化的特征，资金逐利的本性和借款对象的经营高风险问题都对借贷契约有了更高要求，而现阶段对于民间金融机构契约化发展的制度引导显然是滞后的。以浙江“吴英案”为例，地方法院的三次审查和二次驳回，均体现了民间金融监管无法可依的困局，对于民间借贷、高利贷与非法贷款的法律界定不清晰，尤其是非法贷款取证难，导致不能执法。民间金融发展到契约化阶段后，对于制度的要求随之提高，完全依赖诱致性制度变迁难以达成民间金融的规模化和规范化。姜旭朝和丁昌峰［10］、王曙光和邓一婷［11］认为边际贷款成本对民间金融的发展起决定作用，民间金融组织在自身规模达到一定阶段后，即使在没有政府干预的情况下，也会逐渐向正规金融机构演进。对此我们并不认同，尽管早期的民间金融受益于熟人社会网络，缔约成本和合同执行成本的确较低，但是民间金融组织化和规模化的优势不明显，进入契约化阶段以后，由于关系治理失效，契约治理不完全，制度供给缺乏，造成了制度真空，加上宏观经济环境的变化，导致民间金融纠纷频发。据深圳罗湖区人民法院提供的数据，2010年，该院民间借贷纠纷收案数量是2007年的两倍以上，2011年又在2010年的基础上增加了26%。可见，民间金融走上契约化道路必须有适当的制度引导，譬如日本早在1915年就颁布了《无尽业法》(针对合会的发展)，用于规范民间金融的发展，中国台湾和韩国也分别于1916年和1931年引进类似法律，而中国内地目前仍然欠缺相关法律规范，仅有的制度是关于小额贷款公司、典当公司和村镇银行等金融机构的门槛制度，以及民间资金投资的方向指引。相对于民间金融高速发展，中国的制度供给显然是滞后的。

最后，民营金融机构的井喷式发展与资金价格远超企业的盈利能力，凸显了制度供给不足和供给滞后。民营金融机构发展速度惊人，据中国人民银行统计，仅2011年全国新增小额贷款公司达1 668家，同比增长了64%，新增贷款1 935亿元，同比增长了97.7%。2011上半年全国新增了800多家典当公司，数量达到5 238家。出现这种井喷式的发展，一是由于长期的民间资金投资压抑，大量的资金积压找不到投资出口，一旦放松对民营金融的管制，投资需求就释放出来。二是相对于正规金融的政府定价、期限和抵押等限制因素，民营金融具有高回报、操作灵活的优势。民营金融的高速发展带来了资金供应增加，通常来说企业融资难和资金成本高的问题能够得到缓解，实际情况并非如此。据王龙芝和李龙青［12］针对广东省小额贷款公司的研究，小额贷款公司平均贷款利率为11%—20%，利率高的达到了36%，而同期的企业利润率仅为5%，且76.46%的资金使用期限在6个月以内，仅有0.23%的资金借贷期多于1年。虽然大部分的资金是流向了中小企业，但是从成本和回报率的比较，不难发现大部分的企业是用高昂的成本换取了短期的紧急资金需求，期望民间金融满足企业融资需求，仍然是一种奢望。《2011年广东省中小企业融资报告》对广东佛山的调研证实了这一点，中小企业的资金来源中，银行和信用社贷款高达93.1%，对于大部分中小企业来说，民间资金的价格仍然过高，难以满足企业日常运营的资金需要。面对风险较高的中小企业，适当提高民间资金价格是合情合理的;现实的困境在于，如果资金价格远超大部分企业的承受能力，民间资金将难以注入实体经济，而是进入更高回报率的虚拟经济，从而进一步加大中小企业的融资成本。政府鼓励发展小额贷款公司、担保和典当公司，实现了将地下金融引上地面的目的，这只是第一步，第二步也是最关键的一步，是制度如何将民间资金引入实体经济，目前这方面显然是空白的。

综合上述分析，我们认为，相对于民间金融和民营经济的快速发展，现阶段中国的民间金融制度是滞后的。这种滞后既有制度供给的规律性原因，也有政府决策方式变更的影响。

二、中国民间金融制度供给滞后的理论解释

关于金融制度供给滞后性问题，贾康和冯俏彬［3］认为制度的供给是由需求驱动的，个体需求非均质、非同一性，制度难以满足不同群体的利益，因此制度供给滞后于需求是必然的，这种滞后是制度供给的规律性造成的。但是制度供给始终是一种政府主导行为，和政府的决策机制有紧密的关系。从理论上来分析滞后原因:一种可能是政府受有限理性、知识缺陷和意识形态刚性的影响不能提供有效的制度;另一种可能是政府不愿意提供制度。关于政府为什么不愿意提供制度，一种解释是林毅夫等学者提出的利益论:统治者出于利益偏好不愿意消除制度不均衡，除非强制推行制度的预期收益超过制度变迁的预期成本，否则无效制度将得以维持或者国家不采取行动来消除制度不均衡。另一种解释是杨瑞龙［13］提出的政府退出论:当民间金融的进入壁垒全线被突破，垄断租金消失的时候，国家在制度供给中的主导地位就弱化了，国家主要起到事后追认由地方政府和企业合作实施的制度创新行为。另外，考虑到制度创新需要不断尝试，张波［14］认为政府在提供金融制度时存在自发性滞后问题，目的是为市场创新提供自由空间，立法者和地方政府有时也会主动保持缄默，为前瞻性的市场参与者提供试验甚至试错的机会。

已有的文献主要刻画了政府作为制度供给主体的行为选择及其动因，强调了制度变迁中的政府主导性，赋予了政府组织以人格化特征，譬如注重经济利益、利益退出和静观制度创新等。具体到民间金融制度的供给问题，我们认为经济背景和社会环境对政府决策机制产生了重要影响，从而影响了制度供给的时效性。中国的民间金融历史悠久，进入大规模的组织化发展阶段则是近三十年的事情。改革开放以后，民营经济在东南沿海地区迅速发展，民间资本积累加剧，浙江、福建一带形成了私人钱庄、基金会等有组织的民间金融。到了20世纪90年代，政府对民间金融进行了大规模的清理整顿，但是仍然缺乏真正意义上的制度或者法律来规范民间金融的发展。直到2010年，政府颁布了民间投资新三十六条，鼓励和引导民间资金投向基础产业、基础设施和公共事业等，尤其是允许民间资本兴办金融机构，支持民间资本以入股方式参与商业银行的增资扩股，鼓励民间资本发起或参与设立村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等金融机构，这一导向性的制度为民间金融的地面化和组织化带来了希望，接着就有了之后两年小额贷款公司、担保公司和典当公司的加速发展。民间金融在这两年间经历了翻天覆地的变化，同时也出现了大量的民间金融纠纷，凸显了制度滞后和监管不力的问题，陷入了“一放就乱，一管就死”的管制怪圈。鉴于这种情况，政府在2012年继续推出改革试点，在温州、广州和福建建立金融试点区，探寻民间金融正规化发展的道路 (如图1所示)。

图1 制度供给与民间金融发展

从民间金融的发展和金融制度的供给脉络来看，20世纪90年代的高利贷盛行、合法和非法金融的界限模糊，民间金融遭到了政府的强力干预和无情打压，此时的制度供给是典型的精英决策模式。所谓精英决策指的是少数政治精英在才智和能力方面超过大多数人，同时代表了部分利益集团的利益，通过自身掌握的权力制定并推行社会政策。精英理论最早由意大利社会学家莫斯卡和帕累托提出，讨论了政治精英的本质及取得权利的方式。精英理论的盛行始于20世纪50年代，以拉斯韦尔为代表的政治学家和以熊彼特为代表的经济学家开始关注精英的流动性。关于精英理论，不同学者观点不一，以奥尔森和马杰尔为代表的社会学家认为，不论处于什么样的政府体制和经济制度中，所有的社会都存在少数强有力的统治精英对多数人的统治。统治精英会运用所有的手段来保护和维持其权力，他们往往会运用各种技术手段，包括控制政府、支配经济、操控教育和大众媒体、使用军事力量和警察、惩罚和消灭反对者以及制造意识形态等方式使自己的权力和统治合法化。

回到民间金融制度供给问题，我们认为20世纪90年代中期采取的打压和管制政策符合精英决策的特征。

首先，制度供给的目的是为了维护政治上的稳定，减少经济震荡和社会风险，维护国有金融的绝对垄断地位。需要特别说明的是，20世纪90年代中国政府对民间金融的大力干预是基于复杂的国内外金融环境的，当时国际金融环境恶化，英国出现了巴林银行和国际商业信贷银行倒闭事件，震惊世界，接着是以墨西哥为代表的拉美国家金融危机，以泰国、印度尼西亚、马来西亚和菲律宾为主的亚洲金融危机，日本的银行和证券公司连环倒闭带来的金融危机，以及俄罗斯的多次金融危机等。从国内的经济环境来看，一方面，长期的“重工业优先发展”和国有金融全力支持国有经济的政策并没有松动，民间金融的生存空间狭小;另一方面，为了降低国际金融危机的波及影响效应，中国政府采取了固定汇率制度和严格的人民币不贬值的政策，保证国有银行的绝对控制地位。考虑到民间金融风险难于控制以及对正规金融的威胁性，政府对于民间金融的态度非常坚决，就是坚决打击、取缔和关门政策，到20世纪90年代后期，民间金融几乎从地面上消失了，民间金融活动甚至成为非法金融的代称。

其次，打压和管制政策并不需要征询民间金融主体的意见，而是少数精英代替绝大多人决策，通过控制政府、支配经济、操控媒体导向和惩戒民间金融参与人 (在当时对于合法和非法金融没有清晰界定)等方式来打压民间金融，对于正常的民间借贷活动也没有任何的保护政策。

最后，这种制度供给是强制性的自上而下的，没有通过任何的民主决议形式，纯粹是为了达成政治精英实现控制金融风险、维持国有银行垄断地位的目的。因此，制度的制定和执行非常高效率且低成本，能够在很短的时间内控制风险扩散。

综合上述分析，精英决策的优势和劣势是非常明显的，我们无意过多评论。显然，在精英决策模式下，并不存在明显的民间金融制度供给滞后。对20世纪90年代的金融环境而言，最紧迫的任务是控制金融风险，民间金融主体的利益被置于不重要的位置，这也是精英决策最典型的特质，只服务于少数政治精英的利益，或者说政治精英的利益代替绝大部分人的利益 (即国家的整体利益)制定和推行制度。

受制于20世纪90年代的金融危机和政府打压政策，中国的民间金融从地上转入地下，但是风险并没有真正消失而是变得更加隐蔽。民间金融快速发展的同时，金融风险也在不断积累，这段时间内没有相关制度去规范和引导民间金融运行。随着2009年全球金融危机的到来，大量中小企业破产倒闭，企业融资和经营更加困难，各种民间金融纠纷和异化不断上演。尽管民间金融规模难以估算且民间金融风险难于控制，政府并没有采取二十年前的打压政策，而是相对缓慢地渐进地进行制度供给，这些制度供给更多的是肯定民间金融的合法地位，试图区分合法金融和非法金融，引导民间金融公开化。政府对民间金融的制度供给模式发生了根本性的改变，由精英决策模式过渡到公共选择模式，决策模式的转变，使得制度供给滞后于制度需求成为必然。

公共选择理论由美国经济学家布坎南于20世纪50年代系统地提出来，该理论认为:人类社会有两个市场，即经济市场和政治市场。经济市场上人们通过市场机制自发调节来实现个人利益最大化。同样道理，在政治市场上他们也希望通过投票来选择使得自身利益最大的政治家，而并不是为着社会利益最大化来行动的。公共选择理论认为社会中存在“特殊利益集团”，譬如行业利益集团、区域利益集团、投资者利益集团和消费者利益集团等，这些利益集团通过投票和民主决议的方式来获得自身的政治利益，从而在公共政策上有所反映，达到维护集团经济利益的目的。结合民间金融制度，我们认为中国目前的制度供给已经表现出公共选择的特征:一是政府对于民间金融危机的治理没有采取“一刀切”的方法，而是试图从法律、制度方面予以改进，引导和扶持民间金融的良性发展。从法律层面来说，以“吴英案”为例，肖世杰［15］认为立法表达开始关注真实世界的社会实践，司法对国情民意予以充分的关注和必要的回应，从最初的死刑多次改判至终审判决为死缓。从这个案例中，我们可以发现政府在法律层面和制度供给方面是审慎的。二是民营企业家、投资者和民间资本富裕的区域开始形成利益集团，在政治领域发出自己的声音。据中央统战部、中国民营经济研究会等机构2007年针对民营企业家做的一项调查，有近1/3的人希望成为人大代表或政协委员。第十届全国人大代表的数量为2 985名，其中民营企业代表133名，全国政协委员为2 238名，其中民营企业代表100名。毫无疑问，这些利益集团在政府决策过程中会为自身利益据理力争。因此，我们认为现阶段的民间金融制度供给是公共选择模式。

相对于精英决策模式，公共选择模式更容易出现制度供给滞后，首先，制度供给是基于需求的，现阶段的供给是回应前一阶段需求的，因此滞后是制度供给中的必然规律。其次，在精英模式下，决策是由少数政治精英在短时间内完成的，而公共选择必须经过不同利益群体投票、选择、重复博弈最后达成，这个过程也是不同利益集团维护自身利益的过程，制度制定耗费的时间更长，费用也会更高，但是制度的执行成本预期会更低，因为前期已经经过多次重复博弈，制度达成也就意味着形成了均衡解，除非有新的环境变化来打破这种平衡。这也就解释了政府在过去两年并没有采取激进的措施应对民间金融危机，尽管温州和鄂尔多斯等地方出现了老板跑债、企业倒闭和各种金融纠纷等问题，而是不断地对中小企业主和民间金融机构展开调研，听取专家学者、企业家和民间融资者的意见，甚至很多地方政府设立了民间金融调查机构，来探寻中国民间金融的发展道路，在民间资本活跃的温州、广州和福建设立金融改革区，所有这些都是民间金融主体与政府反复协商、重复博弈的过程。正如周业安［16］的研究，中国的改革过程交织着政府选择外部规则和社会成员选择内部规则的双重秩序演化路径，前者是表面上的主线，实际的主线则是后者，民间金融制度的创新主体是地方民间金融机构、中小企业以及地方政府，中央政府承担了事后确认的角色。对精英模式和公共选择模式进行比较 (如图2所示)，我们发现两者的决策时机不同，带来的民间金融成本变化不同。精英模式下，政府在民间金融边际成本迅速上升，直至与正规金融成本相等的点A开始提供制度供给，虽然也会出现制度滞后 (从O'到A)，但是时滞较短;制度供给以后会带来短暂的效果，但是由于博弈不充分，没有充分考虑民间金融主体的利益，融资成本很快进入上升通道。公共选择模式下，尽管政府观察到O'点以后民间金融的边际成本迅速上升，体现为民间金融纠纷、高利贷等各种问题，但是还是会经历A到B之间利益群体反复博弈的过程，因此会出现较长的时间滞后 (从O'到B)。经过了公共选择过程后的制度供给，由于民间金融主体的利益得到了体现，融资成本会进入下降通道。

图2 不同决策模式下制度提供时机与民间金融成本

三、总结与反思

对中国的民间金融制度发展进行疏理，我们发现制度供给存在滞后性，这种滞后主要是针对民间金融和民营经济相对发达的地区而言的，当民间金融进入契约化阶段后，自发的制度变迁难以实现规模化和组织化的发展，各种民间金融纠纷频繁出现、民间金融机构高速发展与企业融资难、融资贵问题并存，所有这些矛盾都凸显出制度供给的滞后，单纯依靠民间金融的内部协商机制和社会关系网络难以克服类似问题，同时也体现出市场机制失灵，需要政府适时进行有效的制度供给和提供法律保障机制。

对制度供给滞后的原因进行探讨，我们认为既有制度供给规律的影响，更重要的是政府决策模式的转变:从精英模式过渡到公共选择模式。虽然这种公共选择模式和西方国家的投票机制相比，还存在一定的差距，但是毫无疑问，政府不可能无视民间金融参与主体的利益，地方金融主体、中小企业、地方政府和中央政府等不同的利益主体进行重复博弈，会进一步加剧制度供给的滞后性。

如何提供有效的制度，特别是从法律上确认民间金融的合法地位，为民间金融的规模化发展提供制度规范，这些都是急需解决的问题。民间金融并不是不需要监管和制度供给，相反，中小企业信用体系的建立和完善、民间金融机构的进入和退出以及风险监控、民间金融的合理利润空间与资金投资方向等问题，都需要制度层面的引导和规范。

［1］North，D.C.Institutional Change and Economic Growth［J］.Journal of Economic History，1971，31(1).

［2］林毅夫，孙希芳.信息、非正规金融与中小企业融资［J］.经济研究，2005，(7).

［3］贾康，冯俏彬.论制度供给的滞后性与能动性［J］.财贸经济，2004，(2).

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［6］Allen，F.，Qian，J.，Qian，M.J.Law，Finance and Economic Growth in China［J］.Journal of Financial Economics，2005，77(1):57-116.

［7］La Porta，R.，Lopez-de-Silanes，F.，Shleifer，A.，Vishny， R.Legal Determinants of External Finance［J］.Journal of Finance，1997，52(3):1131-1150.

［8］赵伟.民资民企“双困局”源自制度供应不足［J］.浙江社会科学，2011，(12).

［9］罗建华，黄玲.中小企业非正规金融内生成长分析——基于社会资本［J］. 经济与管理，2011，(1).

［10］姜旭朝，丁昌峰.民间金融理论分析:范畴、比较与制度变迁［J］.金融研究，2004，(8).

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［12］王龙芝，李龙青.小额贷款公司经营研究——以广东省为例［J］.投资研究，2011，(6).

［13］杨瑞龙.我国制度变迁方式转换的三阶段论——兼论地方政府的制度创新行为［J］.经济研究，1998，(1).

［14］张波.诱致性变迁中的制度供给滞后及其解决:以中国金融综合化转型为样本［J］.财贸经济，2009，(3).

［15］肖世杰.从吴英案看我国民间金融监管的困局与改革路径［J］.法学论坛，2012，(11).

［16］周业安.中国制度变迁的演进论解释［J］.经济研究，2000，(5).