我国海上能源运输通道安全保障机制构建

赵 旭 ，高建宾，林 玮

(大连海事大学交通运输管理学院，大连116026)

一、引言

作为能源进出口的重要途径，海上能源运输通道的作用日益凸显。如何保障我国海上能源运输通道的安全，建立行之有效的安全保障机制已经成为了全社会关注的问题。

龚迎春［1］指出，中国需要继续倡导共同安全、综合安全、协调安全、合作安全等新安全理念，防止亚太地区的海上安全机制朝着准军事同盟的方向发展;何忠龙等［2］针对我国海上安全保障机制中的组织因素架构进行了研究与构想;李丽娜［3］对南海海盗问题以及南海海上安全保障机制的构建提出了对策和意见;蔡鹏鸿［4］指出在南海地区海上安全合作机制建设进程中，有必要在重视传统安全威胁的同时，以务实精神促进地区的功能性安全合作;朱晓鸣［5］从外向型经济发展角度对新时期中国海上危机管理机制与政策进行了思考;许林、丰勇军［6］介绍了美国海上安全体系保障平台，基于此提出了建设我国海上安全保障平台的启示。Martin Albrech［7］介绍了构建供应链协调机制设计理念;ZOU Hui－jun、ZHANG Long、ZHANG Qing［8］等介绍了中国关于机制发展的历程和前景。在上述研究中，没有对我国海上能源运输通道的安全保障能力进行系统的研究，且未从机制的构建层面提出一套切实可行的运行机制，缺乏从整个海上通道安全的高度进行预警与危机处理的整体协调运作研究。

二、海上能源运输通道系统复杂性与风险分析

(一)海上能源运输通道系统复杂性分析

海上能源运输通道安全系统是一个由海上运输活动引致的涵盖港口安全、海上航线安全、峡口安全等因素衔接而成的链条式系统，这个系统本身便存在诸多的复杂性，是一个复杂系统。

首先体现在这个系统中元素数量上，无论是港口、海域还是峡口，虽然在种类上可以定性地区分为三种节点与区段，但是这些节点和区段都是独一无二的，他们并不是同质化的元素，因此在判别它们最终体现的属性时也是不一致的。其次，这些元素本身就是海上能源运输通道安全的子系统，任意一段海域或任意一个港口本身便存在很多的元素或受到很多因素的影响，如军事系统的控制、海盗行为的干预、政府行为的干预、国家意志的体现、外交系统的作用均是作为海上能源通道安全状况的子系统存在的，并且这些因素之间也相互作用催生出其他的一些因素进而对能源运输通道产生作用。此外，海上能源通道安全系统作为一个整体，同时受到能源储备系统、陆上能源通道安全系统等一系列外部系统的影响，这些系统构成了海上能源通道安全系统的宏观环境，对海上能源通道安全系统内的各子系统、元素产生着各种各样的影响。

(二)海上能源运输通道系统风险分析

我国海上能源运输通道系统安全存在着很多的风险，主要体现在以下四个方面:

1.由于储量、产量、消费量上的不平衡，导致对外进口依赖度过高，从而对海上能源运输通道系统的依赖度较高。从我国近些年的能源进口情况来看，石油进口依赖度已经达到55%左右，天然气的进口量与对外依存度也有攀升的趋势，即便是传统的煤炭产业，也已经达到了每年1亿多吨的进口量。能源进口的持续增加必然导致我国对海上能源运输通道的过度依赖。

2.由于陆运系统的局限，导致过多的能源进口依赖海上通道，且进口通道路径较为单一。能源进口一般有海上油轮运输、陆地管道运输、陆上铁路运输三种主要运输方式，但是后两种方式承担的能源进口运输数量很少，我国能源进口大部分还是采取海上运输方式。我国能源80%以上从中东、非洲进口，海上运输通道较为单一，马六甲海峡、霍尔木兹海峡等通道狭窄，海盗、恐怖活动、突发事件等都有可能造成海上能源运输的中断。

3.由于进口区域的相对集中，导致对通道系统的某些子系统依赖程度过高。从我国的能源进口区域来讲，以石油为例，中东地区占中国石油进口的50%以上，另外经过马六甲海峡的进口能源占我国总能源进口量的80%以上，这些子系统的安全状况必然影响整个通道系统。从整个通道系统宏观层面来看，某些依赖性不强的系统之间是存在着一定的可替代关系的，但是从微观来看，系统中的一些子系统和节点并不具有可替代性或者可替代性很弱。这样一来，这些子系统便成了我国能源进口最脆弱的一环。

4.我国海上能源运输通道所经地区和海域情况复杂、矛盾交织，多是国际政治敏感地带，传统安全和非传统安全因素交织，不确定性因素众多。传统安全因素主要包括有关国家主权与领土完整、军事或裁军等问题，海上运输通道沿岸国家对海上能源运输通道施加影响甚至控制，如印度借美国之力扩大自身在印度洋海域运输通道的控制能力。领海与主权争端、军事对峙与冲突等，如南中国海问题、朝韩半岛纠纷、台湾问题、印巴冲突等。某些国家国内政治不稳定，如中东地区的政治动荡等。同时，包括环保、跨国犯罪、恐怖主义、海盗、走私、贩毒以及贩卖人口等问题在内的非传统安全也在威胁我国海上能源进口。具体说来，日益严重的海盗问题，使包括我国在内的多国船舶在马六甲海峡、索马里海域遭到劫持或者袭扰。海上能源运输船舶装载的都是易燃易爆物品，一旦发生危险，影响巨大，如果这些船舶被劫持，后果不堪设想，一旦载运的原油泄漏会对环境造成巨大的污染。

(三)基于复杂性与风险分析的安全保障机制构建

海上能源运输通道安全保障机制的构建是以对通道系统复杂性和面临风险的分析为基础的，通过对系统复杂性的深入研究，并且对风险因素进行归纳总结，得出影响安全性的各个要素。在机制的构建过程中，其原理是通过作用于这些要素，进而作用于海上能源运输通道复杂系统的子系统，最终使得整体的安全保障机制能够有的放矢。

能源供给、能源需求、能源储备、通道安全共同决定了机制作用程度的大小。其中通道安全直接反映海上能源运输活动所面临的风险，供给的可靠性在一定程度上影响通道可依赖性，能源需求和能源储备则影响对能源运输通道的依赖度。从这个四个角度出发构建应对机制，是能源系统内部各子系统之间相互影响关系的反映。对复杂系统风险与机制构建思路的分析，在最终的机制对应关系上产生交叉，分别通过外交拓展机制、海事安全实施机制、能源管理机制、港航管理机制与航运企业配合机制之间的相互补充来最终实现，如图1所示。

通过对海上能源运输通道的风险分析，得到影响各子系统要素的五个安全性指标，同时从能源供给、能源需求、通道安全和能源储备四个方面对海上能源运输通道进行机制的构建。在一般、应急和战事状态下分别对指标进行分析，进一步提出了外交拓展、港航管理、企业配合、海事安全、能源管理五个机制，来保障我国海上能源运输通道的安全。

在稳定能源的供给源、改善通道的安全等方面，外交拓展机制方面的努力都是非常重要的;在通道安全状况恶化的情况下，通过有效的港航企业管理机制及航运企业配合机制能提高通道的利用效率实现运力高效调配，在有组织的军事调控下可以保障资源集中调配;海事安全实施机制，是通过维护海上安全所必需的军事、行政等方面能力来实现的，是实现能源供给安全与通道系统安全的必要实施手段;具有战略意义的能源管理能有效的通过储备、新能源的发展等方式减少对海上能源运输通道的依赖度。

图1 风险因素与机制构建之间的对应关系

三、海上能源运输通道安全保障机制功能设计

安全保障机制设计的前提是增加现有状况下所缺乏的相应功能，通过这种功能性的弥补来组织有关部门的行动，从而实现之前所不能实现的功能，以达到整体安全状况的改善。这实际上是一个组织部门功能的重新组合过程，详细的功能对应如图2所示。

图2 保障机制的功能设计与定位

(一)能源供给对海上通道安全的影响

能源供给是整个能源运输系统的起点，其状况决定了整个海上运输通道系统的运行状况。能源供给系统内部地域分布的变化会导致整个通道系统的变化，另一方面能源供给系统内部供给数量的变化会导致对通道子系统依赖程度的改变，而且能源供应总体状况亦会从整体上影响能源通道在能源运输中的地位和作用。能源供给系统同时又依赖于能源通道系统，能源通道系统为能源的供给提供了实施的途径和方案，能源供给系统能否正常运行，还与能源通道系统的整体安全状况有关，能源通道的子系统能够通过相互间的协调满足能源供给系统的需求。

1.安全状况较差时保障功能的实现

对于我国主要能源进口源地或者途经的主要海上通道而言，若最终的风险评价结果为安全状况较差，那么对当前源地或者通道存在三种方案以待选择，分别是对当前源地或通道进行保障或者加强保障、寻找对当前的通道或者源地具有替代效果的方案和通过寻找战略对手的源地或对通道进行反制，第三种应对措施只在战事状态下可以使用。对于第一种方案，最终对应的解决方案为加强保障，这需要通过军事手段的干预和企业的运力保障，提高能源运输通道的利用效率，相对增强通过能力，相应的这些功能的实现必须通过国防部门、海事管理部门、航运企业的统筹协作来实现;对于第二种方案，则需要通过扩展源地的范围来实现，这种扩展功能的实现必须通过外交部门的努力才能完成，并且这种扩展体现在能源进口源地的扩展、海上通道替代方案的扩展以及对陆运通道的扩展;对于第三种方案，反制的实施必须经过缜密的军事行动来完成，这种功能的实现没有可替代性，只能由国防部门来完成。

2.安全状况中等或较好时保障功能的实现

对于风险适中或者较小的源地和通道而言，通过深化贸易合作，提高我国在其对外贸易份额中的比重，增强我国对其经济的影响力，加大其对我国的经济依赖度是保障该通道安全的有效措施。通过经济贸易合作的加深增进两国的互信与合作层级，发展到一定阶段可以发展以军事交流为形式的军事合作，开展在反恐及军事研发方面的合作。如此而来，在该海域或附近海域的安全状况恶化时，该国对我国实施海上援助的可能性较大，而且对我国远洋海上保障能力的补给也是非常关键的。这种军事和经济的合作需要通过国防部门和外交部门来实现，同时包括船公司、港口企业在内的航运类企业和能源类企业在海外的投资、兼并也对这一进程起到非常关键的促进作用。

(二)能源需求与储备对海上通道安全的影响

能源需求是整个能源运输系统的终点，能源需求系统规模的大小决定了对能源通道的总体依赖程度，这种依赖具有不可替代性。从微观来说，在能源通道系统的子系统之间，由于需求系统与供给系统之间通道的多样性，对各子系统的依赖具有一定程度的可替代性。能源需求系统分布的变化会促使能源通道系统的调整以实现相互适应，同时能源需求系统的数量的变化可以改变能源运输通道子系统构成和对其依赖程度。能源通道系统对能源需求系统的作用也是不容忽视的，能源通道系统的安全性对能源需求系统的影响比对供给系统的影响更大。能源需求能否得到满足关系到一国的稳定，与能源运输通道系统结构相比较，其容量变化对能源需求系统的影响更大些。

能源储备系统在功能上是能源供给系统与能源需求系统之间的缓冲器，但同时又与能源运输通道系统之间有着直接联系。能源储备系统规模与能源通道系统的依赖性之间呈正比关系，在应急状态下，能源储备系统能够最大化的降低对能源通道系统的依赖性。能源通道系统对储备系统的作用与对能源需求系统的作用类似，但是储备系统在满足的时效性上要求要低一些。

从能源需求上来讲，相对于其他类型的产品而言，能源的需求弹性可能较小，但是在面临不同的突发情况下，这种能源需求上的弹性会有一定程度的差别。如在战事情况下，某些行业的需求必须最大化的实现，而相应的另一些行业的需求则可以暂时压缩。能源需求弹性的变化可以在很大程度上影响对能源进口目标的规模，与现有能源储备的规模共同作用于未来能源储备所要达到的预期目标。另外，能源结构的变化和新能源的利用都会在一定程度上影响能源需求与储备的规模，在这种考虑的基础之上去制定能源储备规划具有更加现实的意义。这些功能的实现需要能源管理部门通过制定计划与颁布相应的促进措施引导能源企业最终将这种方案变为现实。

四、安全保障机制部门职能设计

在安全保障机制的部门职能设计之初，必须认识到海上能源运输通道安全保障是一个涉及战略层面及对策层面的问题，同时也是一个具备长效机制和应急应对机制的综合问题。基于此，安全保障机制的部门职能设计从长效机制和应急应对机制两个层面进行分析，两者通过海上风险评估平台进行有效的链接，如图3所示。

(一)外交拓展机制及职能设计

1.外交部应深化与现有主要能源进口源地国之间的贸易关系;

2.外交部与国防部应强化与现有陆运能源进口国及通道国的经贸合作与军事交流;

3.外交部与国防部应深化与现有海运通道主要节点或附近国家的经贸合作，增强政治互信，着力向军事交流方向发展;

4.外交部与国防部应开拓新的能源进口源地国，加大对此类国家的扶持、合作，引导国内资本尤其是能源企业、港航企业进入此类国家市场。

(二)港航管理机制

1.航运管理部门应鼓励港口企业在海外进行港口投资，并加大对此类港口企业政策及资金上扶持力度;

2.交通运输部水运局与国际合作司应该针对海上可能会遇到的一般风险、应急风险、战事风险分别建立预警体系，并且根据相应的风险种类建立反应预案，待预警信号发出，应当具备迅速制定出行动方案的能力。

图3 保障机制下各职能部门的职能设计

(三)港航企业配合机制

1.船公司应当将自有船队的建设作为自身经营的一个重要着力点，建立基于国家利益驱动的特殊任务响应预案，保证有足够的运力满足国家层面的运输需求;

2.港口企业应加大海外投资的力度，尤其是在重要的海上通道节点或附近国家，保证对国家特殊条件下能源运输船舶的补给及停靠需求;

3.港航企业应在特殊时刻随时准备按照国防部或海事安全部门的要求更改航线，以躲避潜在的海上威胁;

4.港航企业尤其是船公司应该接受特殊时期军事部门对船舶的改装，以更加适应特定时期对船舶安全的要求。

(四)海事安全机制

1.国防部应根据海上安全评估平台设立海上安全指挥平台，保证特殊时期对海上安全的指挥权，应对海上可能面临的安全威胁，同时根据预警的情况编制相应情况下的行动方案，能够保证军队对海上安全威胁的响应度维持在较高的水平;

2.海事局通过与国防部门共同制定相应预案与行动方案，保证海上安全预警与行动方案中与企业层面的及时沟通。

(五)能源管理机制

1.国家能源局应负责编制详尽的能源储备规划，替代能源的发展规划，并且分析不同状态下国内能源的需求与其弹性，通过颁布相应的政策法规引导能源企业加大对替代能源与能源储备基础设施的投资力度;

2.能源企业除了响应国家能源局的政策之外，还应加强海外投资，与外交机制形成呼应，加大我国能源进口的源地，加强对现有源地的可控性。

五、政策建议

(一)与相关国家的合作与协调

1.积极加强双边合作

积极加强同其他国家海上安全保卫部门的合作，与海盗多发海域的政府海上安全保卫组织协作进行反恐训练，并对当地海域的安全实施特别关注。

2.参与区域内反海盗合作

组建可以由多数国家共享使用的海盗情报实时共享平台，交换重点海域海盗活动的情报，对海盗活动加强预防和打击;加强对海盗多发海域相关国家的援助，如海上巡逻艇等设备，用于打击海盗的猖獗活动;积极参加国际范围内的联合军事护航行动，增强我国海军的远洋活动能力。

3.加强区域内反恐合作

在合作反恐问题上，同恐怖活动多发国家及海域共同组建一支海上反恐巡逻队，进行联合海上巡逻，应对紧急情况的发生，必要时对相关的国家进行技术和经济支援。

4.建立区域能源协调机制

在区域范围内，通过协调区域内各国家之间的利益，签订一系列的多边协议，建立能源协调机制，通过提高整个地区内所有国家的储备量来增强地区的抗风险能力。该组织具有石油储备协调能力，并在能源政策方面开展合作，在一国能源发生困难时及时的通过区域内的协调机制进行调配，既增强本国，也增强本区域内能源的协调能力。

(二)自身战略与战术应对能力的提升

1.将我国海上能源运输通道安全保障问题提升到更高的层面

如设立国务院能源战略统筹小组，负责事关能源战略安全的所有政府部门之间的沟通与协调，打破现有政府部门无法实现有效协调的局面。

2.中国的企业在海外投资或兼并时，应该注意分散投资

寻找和开辟多元化的能源进口源地和市场，在我国海上能源运输通道风险评价较为优秀的地区，设法开通稳定的铁路和管道网络，减少对相应海上通道的依赖度。

3.提高安全状况不佳的情况下海上能源运输通道的利用效率

灵活调节配置海上能源运输的流向和流速，避免把海上航运的重心陷入已为世界和区域强国所控制的狭窄咽喉险地。

4.通过“软性措施”促进能源运输通道安全战略体系的海外保障能力

由于大型水面舰只匮乏，我国海上安全保障力量不足，远程战略投送能力较差，后勤保障能力不足以支撑长期的海上安全维护使命。从事海外投资的企业尤其是港口企业应该及时跟进，在国际法规定的正当海上安全维护权利范围内，与我国海上能源运输通道战略安全体系保持协作，通过市场的正常运作完成海上安全后勤保障任务，避免有目的的国家或战略对手对我国进行中伤。

5.建立海上能源运输通道的动态安全评估信息平台

实现能源与海上通道数据的融合，并且以此为接口实现所有部门与港航企业之间的连接。以此为基础，建立海上安全指挥保障平台，由国防部与海事安全部门在特殊时期取得指挥权。海上能源运输通道安全涉及海上军警、海事安全、海事监管、外交部、国防部、能源局等政府部门，还有船公司、港口企业、能源企业等。政治系统、经济系统、军事系统、外交系统相关因素的变化，都可能影响到海上通道所毗邻国家的形势，产生难以预测的风险。

6.海外投资实行军民结合以发展独立防卫的能力

海上能源运输船队一旦遭遇危险，国家军事救援无法短时间内涉及远洋海域，并且我国海军实力在远洋作战能力上还没有得到质的提升，国际援助在及时性也很难达到要求，这就是为什么国际社会虽然在索马里海域护航，仍然有持续不断的船舶被劫持。海盗等问题的袭击在强度上较低，因此船舶可以经过改装发展独立防卫能力，配备防御性武器，制定应急预案，开展演练;在战事状态下接受国防部的指挥，改装船只来提高应对风险的能力，加装海上军事通信装备。

7.港航企业的海外投资要适当考虑国家海上安全体系的延伸

港航企业的海外投资是国家海上运输通道安全保障能力向外拓展的主要表现形式。但是现在面对的很大程度上已经被西方国家渗透的格局，具备成熟稳定投资环境的国家投资已经饱和，我国只能在动乱频繁、投资环境恶劣的国家和地区进行投资。由于我国外交政策决定了我国不可能在海外建立任何军事基地，因此不可能通过军事力量的海外扩展来保障海外能源运输通道的安全。我国港航企业集团在选择海外投资国家时，要服从我国整体的能源运输格局，通过我国的外交、经济、投资、贸易的软实力来优化我国海上运输通道的安全环境。

六、结论

近年来，我国对进口能源的依赖程度日益加深，使我国海上能源运输通道的重要性日益凸显，急需建立有效的海上能源运输通道安全保障机制来支持我国能源的长期稳定供给。本文通过对海上能源通道系统复杂性与风险的分析，建立了风险因素与机制构建之间的联系，分别在一般、应急和战事状态下，从能源的供给、需求和储备三个方面对海上能源运输通道安全保障机制进行了功能设计。在此基础上，构建了涵盖外交拓展机制、港航管理机制、港航企业配合机制、海事安全机制以及能源管理机制在内的海上能源运输通道安全保障机制，并提出了相应的政策建议。

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