政府投资项目控制超投资的几点建议

朱赛花

(悉地国际设计顾问(深圳)有限公司，广东 深圳 518048)

项目建议书的投资匡算、可研报告的投资估算、初步设计总概算、计划总投资、项目预算等是政府投资项目实施中各阶段的投资控制目标。匡算控制估算、估算控制概算、概算控制预算是政府投资项目投资控制的基本原则。但现今，在各地区工程实践过程中往往存在着概算超可研(估算)批复、预算超概算批复、决算超概算批复的现象。

1 政府投资项目投资估算中存在的问题

表1为某市某大学项目从立项到概算批复这一过程中项目的规模、总投资、单位造价及在校生人数等数据分析表。

表1 数据分析表

从表1可以看出概算批复超了可研批复。

至此，我们可以将此案例从项目立项至今所表现的突出问题归纳总结，主要有以下几点:1)方案选择时，项目各参与方关注的是方案设计，对方案造价关注度不够。各参与单位把焦点集中在设计方案、工期等方面，而前期造价控制(或投资限额)方面却没有得到过多关注。如果在当时方案选择和优化的时候就对造价严格控制和把关，那后期投资控制的难度会小很多，超投资的风险和概率也会相对要小一些。2)该项目由于建设过程中时间紧、任务重，部分建设流程没有严格遵照政府投资项目的基本流程，也对后期投资控制带来困难。政府项目一般是要求在可研批复结束之后，设计院才能根据批复投资、规模等其他条件进行并完成初步设计。没有相关批复，就已完成初步设计或施工图设计，这种情形下来谈造价控制也只能是纸上谈兵。3)方案确定后，批复投资增加，会对各参与方或其他建设项目带来错误导向。该项目在最终可研批复和概算批复时，总投资和单方造价比之前批复均有所突破。出现这种情况的原因可能是发改委考虑了该项目的特殊性、重要性，在后期的批复中参照实际情况增加了一些投资。这样的结果对该项目的后期建设无疑是雪中送炭，对加快该项目的建设也能起到关键作用，但同时也会起到一些负面影响:就是在发改委的投资批复中，后期投资批复是有可能超出前期投资批复的。让部分建设项目的工作重心偏向追加投资，而不是选择一个更加合理、可行的设计方案。4)该项目还是存在缓建(甩项)情况。这在一定程度上缓解了当时超投资情况，但治标不治本，缓建工程的投资落实情况仍然会对后期建设工作带来压力。5)给工务署施工阶段造价控制带来困难。6)建设过程中，该项目施工图预算超出概算批复，出现超投资的预警。

2 控制超投资的建议

要从根本上解决项目超概算的问题，应从项目的可行性研究开始，就严格按照基本建设程序操作，具体建议如下:

1)增加方案设计经济审批环节。按照规定，政府投资项目可行性研究报告审批通过后，即可依照批准的可行性研究报告的要求进行初步设计和编制项目总概算。建设单位依照投资计划、经批准的初步设计及项目总概算即可进行施工图设计并编制项目预算。作为项目实施阶段的第一步及决定项目建设投资的关键环节，目前的方案设计审查更多地是从建设规模、规范满足等方面进行技术把关，而方案设计的经济性没有纳入政府投资项目管理的审批环节，这直接导致使用单位在选择设计方案时不重视设计方案的经济性，使项目在实施的初期就出现投资失控的状态，从而给后续项目建设带来一系列问题。鉴于此，建议政府项目流程中增设方案设计经济审批环节，并从以下几个方面对设计方案的经济性进行审查:a.方案估算应满足有关部门关于方案阶段估算编制深度的要求;b.方案估算应如实客观反映设计方案，即方案估算须与设计方案相匹配;c.方案估算是否控制在可研批复项目估算内;d.未能对前期可行性研究批复的项目估算进行有效落实的设计方案且不能给予合理解释的，该设计方案应予以否决，从而为后续项目建设有序管理提供条件。

2)方案设计有效落实可研批复投资。为有效落实市计划主管部门的可行性研究批复投资，使用单位可以考虑采用经济和技术分别评审的方式，即在方案招标阶段，先组织设计方案的经济评审，经济评审专家主要从估算文件是否满足规定的深度要求及方案估算与投标方案的匹配两方面进行评定，对于超过可研批复项目估算的投标方案应予否决;通过经济评审的投标方案才能进行下阶段的技术评审环节，进而保证中标设计方案在经济和技术两方面均满足要求。此外，也可考虑将方案招标环节提前至可行性研究开展之前，通过现在通常的评标方式确定中标方案后，使用单位依据明确的中标方案进行可行性研究并编制可行性研究报告送计划主管部门审批。以上两种方式均可实现中标方案在经济和技术两方面均满足要求。

3)严格遵守项目建设基本程序。健全政府投资项目管理流程，建立统一的政府投资项目建设信息管理平台，使项目建设全过程审批流程均在同一平台上进行审批流转，同时按照管理流程的规定设置审批节点，并落实责任人，只有按流程规定完成审批节点前应完成的事项，审批节点才能被确认通过，若确有特殊情况无法按要求完成审批节点前应完成事项，审批节点确认通过时须注明原因和理由，以便为项目完工后进行后评估时提供信息，为提高政府投资项目管理水平提供支持。项目建设信息管理平台能够及时监管项目的实施情况，跟踪检查项目目标的落实情况，为政府监管部门对项目进展情况进行监督检查，并进行及时有效的纠偏带来便利。

4)加强过程跟踪及交付核查。为确保实际交付的建设项目与项目立项时所确立的各项目标及使用功能相符，建议:a.在初步设计审查阶段，加强初步设计在项目前期所确立的各项目标的落实情况审查，确保初步设计完全实现项目目标及各项使用功能;b.在施工图设计审查阶段，除现有的强条审查内容外，还应在施工图设计是否完整反映初步设计方面予以关注，杜绝建设单位(或使用单位)在项目实施过程中擅自取消或暂缓单位(单项)工程的建设，如确需取消或暂缓的项目，应报市计划管理部门，并相应扣减投资或暂缓该部分资金的投入;c.施工图设计审查阶段还应对施工图设计对批复投资的落实情况进行审查，建立限额设计的技术指导，有效引导施工图设计工作在批复的初步设计和项目总概算框架内进行;d.加强项目交验阶段的项目使用功能的交付核查，确保项目实际交付的内容及使用功能与批准的项目建议书中确定的项目内容及使用功能一致，杜绝交付与目标“货不对板”的现象。

5)建立政府投资项目造价数据信息平台。政府投资项目各参与方及各监管部门所掌握的项目造价数据信息均比较孤立，缺少关联，建议政府可以自行或与企业合作等方式，建立以项目为维度的造价数据信息处理及共享平台，整合政府投资项目各参与单位及监管单位的有效造价数据资源，通过建立统一标准，对各类造价数据进行归类、管理，形成政府投资项目建设造价数据信息库，为政府项目投资决策提供强准确的数据支持。