宋代“官不修衙”的制度安排

■刘越藩 刘明泉

两宋时期，地方官想要修缮官衙就不那么容易。探究其原因，首先是大宋王朝在一定程度上，做出了“官不修衙”的制度安排。从制度层面上筑起了擅自修缮官衙、从工程中捞油水的防火墙。

在宋代之前，地方官还是比较愿意修缮衙门的。比如唐代的李听当节度使时，发现衙厅长时间不利葺修，都要倒塌了，立刻就无所顾忌地“命葺之，卒无变异”。李听之所以一刻也不耽误地使人修缮官衙，既可以拿到工程回扣，也可以享受良好的办公条件，否则作为节度使的李听，绝不会有这样的利益冲动。

可到了两宋时期，地方官想要修缮官衙就不那么容易了。探究其原因，首先是大宋王朝在一定程度上，做出了“官不修衙”的制度安排。

从制度上筑起“防火墙”

根据相关规定，宋代的地方官要修缮衙门，必须报请中央政府审核、批准。宋真宗大中祥符二年（公元1009年），即在大宋建政不到60年，朝廷又进一步明令地方政府“无得擅修廨舍”。这就是说，各级政府不得擅自修缮官衙。

宋神宗熙宁八年（1075年），大宋朝廷又“诏京城内外除修造仓场、库务、店务、课利舍屋外，自宫殿、园苑以至百司廨舍、寺观等，并权停。过七年取旨”。也就是说，京城内外官家的楼堂馆所一律暂停修建，等七年后看国家财政状况再说，因为政府要优先建设仓场（贮存粮食的仓库）、库务（国库）、店务（公租房）、课利舍屋（税所）等公共项目，为民生和经济建设服务。

如果地方官不遵守规定，私自修缮官衙，必将受到弹劾和撤职、降职处分。所有这些，都从制度层面上，筑起了擅自修缮官衙、从工程中捞油水的防火墙。

当然，这也不是说宋代所有的官衙，不管多么破旧都不进行修缮。宋代修衙之事，还是能够见诸相关史志的。但总的来说，宋代地方官员对修衙之事都不太热心，很少出现大建楼堂馆所的热潮。

不过，官衙如果太破败了，地方官员也可以申请修缮官衙的费用，朝廷经过严格审核后，方能在一般性行政经费中划拨。但官员给朝廷打报告时，需要着重强调本地的官衙如何破败不堪，已到了非修不可的地步，而且还要反复保证修建过程中不会出现强迁扰民之事。不过地方官员申请归申请，可是要批下来就比较困难了，因为大宋朝廷在官衙修缮的制度建设方面，确实比较完备。

苏轼在杭州的“囧事”

宋朝政府，一直是个“小政府”，财政规模非常有限，朝廷没有修缮官衙的专门预算，因此地方官想要修官衙，工程立项异常困难。

宋神宗熙宁四年（公元1071年），大文人苏轼到杭州履新，担任通判一职，这是相当于副市长的职位。虽然他任职的是美丽天堂杭州，却看到这里的州衙屋宇“例皆倾斜，日有覆压之惧”。这就是说，苏轼每天从官衙的墙边通过，很怕严重倾斜的房屋把自己掩埋掉。就这样，苏学士在惶恐中当了三年的杭州通判，直到改任他职，州衙也没有得到些许修缮。十多年后，苏轼重回故地。这一回朝廷让他担任了知州，也就是杭州的行政一把手，但他发现破败的州衙依然没有得到多少修缮。就在苏轼履新杭州的那一年六月，州衙的房屋终于倒塌了，还压伤了衙门的两名书吏；又过了两个月，州衙的鼓角楼也倒了，压死鼓角匠一家四口，内有孕妇一人。自此之后，“不惟官吏家属，日负忧恐，至于吏卒往来，无不狼顾。”就是杭州官衙，屡屡出事，致使公务员及其家属狼狈不堪，人心惶惶。

没办法，苏轼只好向朝廷打报告申请拨款修缮州衙，并反复说明了修缮的理由：“到任之日，见使宅楼庑，欹仄罅缝，但用小木横斜撑住，每过其下，栗然寒心，未尝敢安步徐行。”尽管苏轼将州衙危房描述得如此形象传神，可报告打上去，竟然被朝廷拒绝了。

第二次再打报告，聪明的苏东坡事先设计了一些变通的办法，不过也仅仅批准了很少的钱，不过“修完紧要处，亦粗可足用”。廉政爱民的苏轼，并没有因此抱怨朝廷不给自己面子，因为他知道：“近年监司急于财用，尤讳修造，自十千（即十贯钱）以上，不许擅支。”没办法朝廷真得很缺钱，况且还有制度管着。

在杭州任上，苏轼主持修建了一处大型公共工程——西湖苏堤，所用的款项和劳工远远超过了修缮官衙的规模。因为苏堤首先是为疏浚西湖而构筑的，故苏学士这样做，不但没有受到弹劾和降职处分，还作为“西湖十景”之首，为属地的后辈们编织了一个千年不朽的旅游钱袋子。

强行修衙的严重后果

在宋朝，官吏若强行修衙，不光政声受损，还可能受到弹劾和撤职、降职处分。

诚如前所言，宋朝政府收取的税银，主要用于建设仓场、库务（国库）等公共项目，修缮衙门的工程通常会被列为“不急之务”，远远排在其它公共工程的后面，更难被当作政绩工程或首长工程来夸耀。既然如此，官员也就不能拿城市的土地当作商品来经营，并把经营所得用来修缮官衙，因为这是制度所决定的。

比如，宋真宗景德三年（1006年），杭州知州薛映被人告发“在司擅增修廨宇”，即在知州任上擅自修缮官衙，于是朝廷马上派遣御史去调查，一查，果然如此。马上交大理寺议罪，于是薛知州就从省级行政一把手，被贬为“连州文学”，即很小的一个地方闲职。其职务收入和职务消费，自然也比当知州时差远了。

宋仁宗时，汝州知州李寿朋因在春荒时节“令郡人献材木，修廨宇亭榭，重为劳扰”，同样被御史所弹劾，当然也受到了降级使用的处分。

还有一个因素，是限于当时的施工水平，工程进度一般比较慢，官衙修缮一般工期都比较长，官员很难得到实惠却很可能招来骂名。大宋朝廷对地方官府修衙之事控制得极严自不难理解，那么地方官员为什么也不热衷于修衙呢？给自己整一个豪华气派的办公场所，不是很舒服很惬意吗？工程立了项，大兴土木，使钱差役，不是还可以为自己捞些回扣吗？

大家知道修缮衙门，难免要劳民伤财，招募或征调民力。在宋代对公共工程招来的民工都要雇佣付款。可官府资金紧张，很多时候会无钱支付，若因拖欠工程款闹出事儿来，就可能影响官员们的前程。比如王安石执政时的三司使韩绛就曾说过：“害农之弊，无出差役之法。”为了免除杂役，减轻农民负担，令其安心农业生产，于是王安石接受韩绛的建议，致使“募役法”在1071年正式颁布实施。

修缮衙门，既然难免劳民伤财，所以宋代的官员们都不敢大兴土木。而且那时的官员任期又比较短，不过三五年而已，限于当时的施工水平，工程进度一般都比较慢，故此当时的官员，都不愿意自己费劲修缮衙门，没享受几天就由后任来乘凉。如果当时的官衙确实破败，地方官吏宁可自掏腰包小修，也不愿为人作嫁，给自己找骂。比如苏轼修缮杭州官衙时，除了从僧人的度牒中想办法外，还捐出自己的“公使钱”五百贯。公使钱是宋朝财政拨给地方长官的特别经费，由官员自主支配，主要用于公务接待，是无须用在修缮衙门的事项上来的。

应该说“官不修衙”的制度，在宋代发挥到了极致，有时甚至倒了矫枉过正的地步，不过这种好传统却影响到了后来的几个王朝。紧随其后的元代，固然没有什么吏治可言，可在明清两代近600年的时间里，“官不修衙”的制度还是执行得比较好。