欧盟国家政府信息公开对我国的启示

胡晓玫

（安徽大学管理学院，安徽 合肥 230601）

1 引言

政府信息公开法律制度正在世界各国积极推行，在我国依《中华人民共和国宪法》规定：我国公民依法享有知情权、参与权等权利。而推进政府信息公开可以提高政府工作的透明度，促进依法执政，保障公民、法人和其他组织依法获得信息，充分发挥政府对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用；同时也是建设民主国家的必然要求。我国政府把信息化建设确定为国家的一项重要发展战略，对政府信息资源十分重视。但是综合近年改革实践效果来看，尽管政府信息公开在制度化与规范化方面有所突破，可无论是国务院制定实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）还是地方政府出台的条例在立法上均存在不同程度的缺陷，这些缺陷又导致在日后的实践过程中困难重重。因此，吸收外国政府信息公开实施经验，将其转化为适用于我国的政府信息公开策略是目前亟待解决的问题。

2 中国的政府信息公开法

2.1 政府信息公开法的概念和意义

政府信息公开法是指调整国家行政机关根据一定的程序公开其掌握的信息资源，允许任何人依法查阅和利用的法律规范的总称。通常来说，它具有政府信息公开的主体是行政机关、申请信息公开的主体为任何人和政府信息公开范围界定这3个特征。

制定和实施政府信息公开法具有保障公民知情权、完善我国法律体系、加强对政府工作的监督和更好地履行国际义务这4重意义。通过制定政府信息公开法一方面可使公民依法从政府寻求、接受和获取信息；另一方面有助于公民对政府监督的法制化和常规化，遏制权力寻租和腐败现象。它不仅填补了我国在政府信息公开领域立法的空缺，还优化了我国与他国之间的信息共享，有利于更好地履行各项国际义务，促进经济发展。

2.2 政府信息公开法在中国的发展

自1999年我国大力推行政府上网工程开始，中国的政府信息公开制度开始在各级国家机关和地方政府中逐步确立起来。2002年出台的《广州市政府信息公开规定》是我国第一部由地方政府制定的，较为全面和系统规范的关于政府信息公开行为的地方政府规章；同时也是在我国历史上第一次以立法形式要求政府部门必须公开政府信息。由此为起点，全国各地方政府和国家部委先后出台了几十部关于政府信息公开的地方性或是部门性规定。国务院制定的《条例》于2008年5月1日起正式实施，打破了外国专家对我国政府信息公开立法进程的断言。然而，《条例》在实施后却处于一种颇为尴尬的处境，不少地方政府无法或只能有限度地推行政府信息公开，这使得《条例》的宗旨大打折扣。究其原因既有我国政府信息公开立法本身的缺陷，也有《条例》在执行过程中暴露出的问题，如政府部门的信息公开意识不强，对政府信息公开缺乏有力的监督评价等。

3 欧盟国家政府信息公开中存在的问题

欧盟在成立之初就已确立信息公开必须处于政府工作的重要地位这一政策。在27个成员国中，从被公认为世界上最早建立信息公开制度的国家瑞典到进入21世纪才确立了政府信息公开制度的英国，大部分都已建立了政府信息公开制度。2012年3月24日，欧盟个人信息保护监督机构发布了一份关于公众获取包含个人信息与政府信息的“背景文件”，并将此文件作为欧盟机构的工作指南。彼得·哈斯听克斯指出：“平衡个人信息保护和隐私权与公众获取政府信息的权利，无论是在欧盟层面还是成员国都是一项挑战。人格信息保护的基本权利必须受到各机构的尊重，但同时应注意个人信息保护不得被用作不公开透明的挡箭牌。”2012年7月17日，欧委会发布文件要求所有由欧盟公共资金支持的研究项目公开其研究结果及数据信息，并要求成员国制定相应政策，提高公民获取研究结果和研究数据的能力。

但是，即便是在已实施了信息公开法的国家，也会遇到诸如不知道在推动信息公开各个阶段的目标及具体措施，不清楚如何解决在推行政府信息公开中遇到的技术性障碍等。

3.1 政府信息公开义务主体的适用范围

政府信息公开法律关系的主体可分为权利主体和义务主体，权利主体是指可以获取政府信息的任何人，原则上包括一切团体、本国公民、外国人和无籍人；义务主体是指负有公开其控制信息的政府机关。对于信息公开义务主体——“政府”范围的界定是各国政府信息公开立法与研究的核心问题之一。因为它不仅直接关系到哪些政府机关有公开政府信息的义务，还间接影响着政府信息的公开范围。瑞典立法中的“政府”包括行政机关和立法机关，而英国立法中除行政机关外还包括其他具有行政管理职能的机构、国家财政支持的组织和立法机关。由此不难看出，即使是在欧盟国家，对“义务主体”这个概念的涵盖范围都很难有统一的标准。

3.2 政府信息公开内容的范围

政府信息公开是以公开为原则、不公开为例外的。它不仅是向社会和公众公开权力运作的过程和结果或是政府机构的办事制度和程序，更重要的是向公众公开国家机关所拥有和掌握的信息，这些信息是无形的社会财富也是国民经济的重要组成部分，人民利用这些信息创造财富也通过这些信息评价政府的施政行为。但是，并非政府所拥有的所有信息都需要向社会公布，当中涉及国家秘密、公共利益及公民隐私等方面的信息都是制约着政府部门决定是否向公众公开信息的决定因素。

3.3 协调中的不足与沟通中的障碍

欧盟成员国中的许多国家由于各自独特的行政文化背景而形成了不同的管理政府信息公开的中央机构。在英国，除司法部门外，其纠纷解决机构也有政策制定和监管方面的职责；而德国等国家采取的则是将政府信息公开和数据保护结合在一起以及将政府信息公开和监督专员的职责相结合的方式，来整合不同机构的政府信息公开及监管工作。虽然由一个统一的中央机构负责政府信息公开工作从绩效管理方面来讲更具优势，但是从实践中来看，任何国家都不会由一个单独的机构来实施所有的职能，这时就需要跨机构的合作来实现最佳的信息公开工作。

3.4 信息公开法与其他法律之间的冲突

政府信息公开力求最大限度地向公众公开各类信息，但同时又必须兼顾一些例外信息的保护。政府信息公开法与现行其他法律之间往往产生潜在的冲突，但这种现象是正常的，因为在完整且庞大的法律体系中还存在着一些诸如《商业银行法》之类的针对某一具体方面的信息公开保护的法律。

荷兰的政府信息法中第10条第2点写道“如果信息的重要性小于以下各项，也不得公布、泄露该信息，如第一信息接受人的权利，防止对有关自然人或法人及第三方的不均利益或不利”，但同时第11条又规定了“包含于公务或是混合顾问委员会建议中的有关对策的个人意见信息可以对外公布，只要直接相关的行政当局在该委员会成员活动之前把其意向告诉他们”。不难看出，这样的规定让很多政府官员及民众变得糊涂，因为这里的“重要性小于”和“将意向告诉他们”是很难判断的，这种情况下公民依法申请信息公开是很有可能被拒绝的。

4 我国政府信息公开工作措施

4.1 明确开展政府信息公开工作的首要目标

政府信息公开法是为了公民知情权的实现而设立的，目前我国宪法中只有某些款项对公民知情权有所提及，但是没有关于知情权的具体规定，《条例》也是如此，这往往会给人造成认为我国政府信息公开是以政府职权为依据的，是政府机关赋予自己的一种义务，而不是以公民知情权为基础进行的误解。

我国现行的《条例》乃至日后可能出台的信息公开法必须明确认识到立法的最终目标是确保公民对政府信息的获取权。政府的行政过程应该更加透明化，公众有权了解政府机构的活动情况，这种“了解”不受时间、地点限制，公民可以从图书馆、档案馆等场所快速、便捷地获得政府信息，也可随时随地通过手边的移动设备查看政府网站的最新信息。

4.2 确定政府相关机构的职责

一国的中央机构在信息公开中起着重要作用，一般来说信息的获取、处理、保密、管理及发布这些环节都是由它们来履行的。这样做一方面是历来政府工作机制的沿袭，最重要的工作都由核心机构来完成；另一方面也可以节省时间和人力，优化资源配置。然而有了中央机构对政府信息公开工作进行总体领导，仍需其他部门的配合，整个工作才能顺利开展。纵观《条例》，仅有第3条和第4条笼统地规定了各级政府相关机构的职责，却未做进一步的细分，这种“未细分”的漏洞不免对工作的开展有所影响。对照欧盟各国的经验，我国中央机构首先应负责详细审查即将进行主动公开的政府信息、应公民申请而公开的政府信息与其他具体提供信息公开途径的法律或是限制信息公开的法律之间的关系；其次要负责牵头各个地方政府共同构建一个全国性可免费查询政府信息的网站，运用微博、论坛、讲座等形式实现信息资源的共享；最后要透过年度报告公开和检验政府信息公开的情况。

4.3 救济机制必不可少

罗马法中曾写道：“有权利，必有救济。”一方面，当行政相对人因行政主体在行使行政职权过程中违法的或不当的具体行政行为对其合法权益造成损害，行政相对人有权请求国家有关机关予以回复和救助。另一方面，当申请人向政府机关提交申请要求获得某方面的信息却被政府机关拒绝时，申请人可以依据法律法规向本级、上级或专门的行政机构申请复议，而当行政救济穷尽后，申请人可以向法院提起诉讼。然而，虽然上述内容在我国《条例》中已明确列出，但在实际操作中，却存在着难以取证、难以终审等问题。针对这种情况，我国政府暂时规定了行政复议和举报两种途径，但是行政救济和司法救济之间的关系又根据每个个案的不同而存在许多情况。目前来说，由于《立法法》规定行政法规不可以规定司法制度，因此政府应制定一部规范救济制度的法律以为不同情况下的救济行为提供依据。

此外，我国还可尝试引入英国的“信息裁判”这种由专业人员组成的专门处理信息公开争议问题的外部复审机构，成立一个经全国人大产生并受其监督的“信息督察官员”，由他们代表人民监督政府信息公开情况并在政府行为侵犯公民权益的时候代表国家权力机关为人民追讨利益保障。

4.4 完善立法

国务院于2008年5月1日起实施的《条例》在我国政府信息公开道路上具有划时代的意义，但是它只是一部行政法规，在法律效力上远不如宪法和其他法律，要解决《条例》推行过程中遇到的重重困难，首要任务是着眼于提高《条例》的法律效力。法国和英国分别于1978年和2005年制定实施了《行政文书公开法》和《信息自由法》，我国政府可经由全国人大尽早制定一部法律效力更高、更具权威性且适用范围更广的信息公开法。另外，目前已存在的《保密法》、《档案法》等法律中有部分内容已落后于当今现实，《档案法》中对档案类信息和非档案类信息进行分割，严重限制了政府信息的公开范围。此外，近年来人们对个人隐私的注重和商业的蓬勃发展也使得这些信息的社会价值不断上升。对这些信息是公开还是保护严重制约着我国政府信息公开的发展，综合上述观点，我国的政府信息公开工作要有独立的信息法作为指导，同时还需要进一步修改《保密法》、《档案法》等法律，建立一个符合这些法律的公开标准，协调这些法律之间的关系使之既开放又民主，既能保证国家秘密、商业秘密、个人隐私的安全又能最大限度地利用政府信息，进一步完善我国的政府信息公开制度体系。

4.5 利用先进技术优化服务方式

电子政府是指政府机构利用现代通信和网络技术，在网络上实现政府组织结构和工作流程的优化重组，超越时间、空间与部门分割的限制，将各级政府站点建设成为便民服务的“窗口”，帮助人们足不出户在网络上完成本应在政府部门进行的办事程序，以提高行政机关的行政效率，便利百姓生活。我国的“电子政府”始于1999年，历经十几年的发展，现在基本上全国所有的地方市政府均在网上设立了办事窗口，在“十二五”期间，我国的“电子政府”工程建设应继续争取政府支持，借鉴发达国家成功经验，实现全面质量管理的同时保障网络安全，将政府的“电子政务”和企业的“电子商务”结合起来，实现企业和社会的良性循环。

此外，Web2.0 技术比之前的Web1.0 技术更注重用户的交互作用，用户既是网站内容的浏览者也是网站内容的制造者。近两年兴起的“微博”在电子政府方面产生了深远的影响，公民在微博上可以对自己的见闻通过类似“现场直播”的方式与其他用户交流。自从微博推出以来，我国不少政府机构也开始尝试利用微博与公民进行交流，这其中有些政府机构的微博是允许公民直接查看的，比如安徽省教育厅（http：//weibo.com/ahsjyt）、广州政府法制（http：//weibo.com/gzzffz），但也有些是不允许直接查看的，需申请加入后方可查看，如湖北政务微博圈（http：//q.weibo.com/660838）。

5 结语

改革开放后尤其是进入21世纪以来，我国愈加重视政府信息公开制度的建设，《条例》的颁布实施更是为这一工作注入了一剂强心针，但《条例》的颁布并不是工作的终点而是我国政府信息工作走向法制化和完善化的新起点。通过对欧盟国家实施政府信息公开中遇到问题的分析，可以看到我国在政府信息工作中存在的问题和缺陷，并引以为鉴。

首先，要在认识上有所转变，“以民为本”，保护公民的知情权是我国政府信息公开工作的核心目标。其次，基于目前存在的问题，若想进一步推进工作必须有完备的立法为后盾，有全面的救济机制来护航。最后，要善于利用先进的科学技术，深度发掘更多可以与公民进行信息交流的平台。

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