我国公共图书馆基本服务均等化研究综述*

张玉棋

（肇庆市图书馆，广东 肇庆 526020）

1 图书馆服务均等化内涵研究

1.1 服务均等化相关概念

联合国科教文组织的《公共图书馆宣言》对普遍均等的表述是：“公共图书馆应不分年龄、种族、性别、宗教、国籍、语言或社会地位，向所有的人提供平等的服务。”国际图联2002年8月颁布的《格达斯哥宣言》：不受限制地获取、传递信息是人类的基本权利，图书馆与信息服务机构应该为所有用户提供平等服务，不允许有种族、国籍、性别、性取向、年龄、是否残疾、宗教和政治信仰的歧视。

徐引篪认为图书馆普遍服务是指任何人在任何地方能够以合理的方式和公平的标准获得图书馆服务。常修泽将基本公共服务均等化的内涵定义为：全体公民享有的基本公共服务的机会和原则应该均等，全体公民享有的基本公共服务的结果应该大体相等，社会在提供大体均等的基本公共服务成果的过程中，尊重某些社会成员的自由选择。程焕文将公共服务普遍均等原则理解为“普遍服务原则+均等服务原则”。于良芝等人认为所谓普遍均等的公共图书馆服务是指一个国家或地区的公共图书馆服务体系可以保障居住在其中的所有人，无论其经济社会地位、年龄、性别、身体状况、种族宗教等区别，都能就近获取其需要的知识、信息、文化资源以及其他图书馆服务。曾健敏认为基本公共服务均等化是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。洪凯认为所谓公共图书馆基本服务均等化是指公共图书馆能够为所在社区公众提供平等的图书借阅、文献检索、专业咨询、知识共享、文化交流等基本公共文化服务，促进公众公共文化权利平等。王明慧认为公共图书馆服务的普遍均等化原则，一是公共图书馆读物必须惠及全民，二是无论什么身份特征的人都能够平等地获得图书馆服务。刘学平认为公共图书馆的均等服务从主体看，包括均等的服务机会、均等的服务权利和均等的服务资源；从结构看，包含服务起点均等、服务过程均等和服务结果均等。蔡晓川认为公共图书馆服务均等化一是人人都能获得图书馆的基本服务，二是图书馆向每位公民提供服务。

1.2 国家公共文化服务体系的提出

近年来，随着社会经济文化发展以及人民不断增长的文化需求，国家提出了构建国家公共文化服务体系的文化发展目标。构建国家公共文化服务体系是实现公共文化服务均等化、图书馆服务均等化的宏观发展策略，是从宏观层面出发的、自上而下的建设模式。2006年的《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》和2012年的《国家“十二五”时期文化发展规划纲要》都有“公共文化服务体系”的相关章节，公共文化服务体系建设被写入国家政策文件，公共服务均等化建设提上议事日程。2012年文化部、财政部“十二五”期间将共同开展“国家公共文化服务体系示范区（项目）创建工作”，这个项目对公共文化建设提出了具体要求和评价标准。2008年我国启动图书馆法立法工作，日后图书馆法的出台，将使得图书馆事业发展有法可依。

2 图书馆服务均等化构建模式研究

2.1 政策研究

徐引篪认为实现图书馆普遍均等化应当完善图书馆事业组织管理体制，科学界定各级政府的责任；改革和完善公共图书馆法人治理结构。朱国萍在研究中指出实现图书馆普遍均等服务是政府的使命，是公共图书馆的职责。这就要求作为责任主体的政府和作为实施主体的公共图书馆在法律保障、制度建设、财政支持、监督管理、基础设施、服务方式以及人才保障方面逐步落实。公共图书馆服务体系建设可从基层图书馆建设、总分馆建设、区域性服务网络建设3个方面着手。陈晓红认为，在资源配置过程中，政府的作用是保障公平性。因此，政府应统筹规划区域内公共图书馆资源的配置，对资源闲置、布局不合理的公共图书馆进行规范化调整，加大对经济欠发达地区图书馆的资金投入，满足全体公民的基本文化需求。

程焕文对“十一五”纲要中涉及图书馆发展的文字做出了解读，将其对文化发展指导思想归纳为公共服务型政府、公民基本文化权益、公共服务普遍均等原则3个方面的重要思想。邱冠华认为十七大报告中“完善公共财政体系”与“覆盖全社会的公共文化服务体系基本建立”等政策是图书馆事业发展的又一次重大机遇。

2.2 模式研究

2.2.1 模式一：公共图书馆服务体系（网络）构建

基于实现图书馆普遍均等服务这一目标，许多学者都提出了关于公共图书馆服务体系构建的观点，最重要的论著是于良芝等学者的《走进普遍均等服务时代——近年来我国公共图书馆服务体系构建研究》。其对近年来公共图书馆服务体系构建进行了全面而深入的调查研究，以公共图书馆服务体系建设为着眼点，通过调查浙江、江苏、广东等地一些图书馆，总结出中国内地部分公共图书馆形成的基层图书馆建设、总分馆建设、区域性服务网络建设等经验模式。将基层图书馆定义为县级及以下图书馆，包括街道/乡镇图书馆建设、社区/乡村图书馆建设。建设模式主要有政府主导型和联合建设型。将总分馆制定义为：由同一个建设主体资助、同一个主管机构管理的图书馆群，其中一个图书馆处于核心地位作为总馆，其他图书馆处于从属地位作为分馆，分馆在行政上隶属总馆，或与总馆一样隶属于同一个行政部门，在业务上接受总馆管理。将总分馆分类为5种模式：自下而上全权委托模式（以苏州图书馆分馆建设为代表）、自下而上半委托（以天津图书馆及其社区图书馆为代表）、自上而下全委托（以广东流动图书馆为代表）、自上而下半委托（北京市东城区和西城区分馆建设为代表）和纯粹总分馆模式（以佛山市禅城区联合图书馆为代表）。将区域性图书馆网络定义为：通过行业协调，在不同建设主体负责的图书馆之间形成资源共享机制，使读者的跨馆利用行为成为可能。主要形成了一卡通借模式、一卡通借通还模式、分层通借通还模式等。

2.2.2 模式二：公共图书馆总分馆体系构建

虽然一些研究者将构建公共文化服务体系类分为基层图书馆建设、总分馆建设和区域性网络建设3个方面，但是这三者是相辅相成的，基层图书馆建设可以通过开展总分馆建设来实现，总分馆建设就是为了建设基层图书馆，而要开展总分馆建设和基层图书馆建设，就必须要建立配套的区域性服务网络。在这三者中，总分馆建设处于核心地位。许多学者就总分馆制开展了理论和实践方面的研究。

在所搜集到的文献中，很大一部分都是关于某地区图书馆总分馆制研究的。例如张启林《温州市图书馆总分馆建设模式、问题及其思考》、邱冠华《苏州城区总分馆建设的实践与思考》、赵霞《无锡市公共图书馆总分馆建设的探索和思考》、刘磊、李晓辉《东莞图书馆总分馆建设现状、成效及对策》、肖焕忠《深圳“图书馆之城”总分馆建设研究》、陈蓉、谢旗《江阴市图书馆总分馆建设初探》、朱祥仙《城乡一体化总分馆制背景下的村图书分馆建设及延伸服务——以嘉兴市为例》等，这些论文阐述了各地开展总分馆建设取得的理论和实践成果，同时也表明在浙江、江苏和广东地区，总分馆模式已经不断被实践和利用，并取得了一些经济和社会效益。2004年6月，佛山市图书馆提出以公共图书馆为主体，吸纳各行业系统、各种类型的图书馆加盟，建设“统一标识、统一平台、统一资源、统一管理、分散服务”的佛山市联合图书馆体系。纵向上，建立和完善由市、区、街道（镇）和社区（村）图书馆构建的四级公共图书馆网络；横向上，建成以各类型图书馆为成员馆的互通互联、优势互补、资源共享、协同服务的佛山市联合图书馆。逐步建立起高水准的、覆盖全社会的图书馆服务网络和科学合理的、富有地方特色的多级文献保障体系。张正引入物流管理思想，形成新的文献信息采集、典藏、组织、调配和流通利用管理机制，通过建立社区图书馆，实现公共图书馆的服务均等化。

正是因为总分馆模式取得的社会效益，总分馆模式被认为是建设图书馆服务均等化一个非常重要也非常容易复制成功的模式，并在许多地方被借鉴推广。但是，纯粹的总分馆制由于受到我国行政体制的制约，在实践中遇到了很多阻力。因此，2007年中国图书馆学会“图书馆服务网络构建研究”课题组建议，在我国构建以“总馆建设主体与分馆建设总体统一（经费来源统一）、总馆主管部门与分馆主管部门统一（管理统一）、总分馆人财物管理统一、服务规范与水准统一（服务统一）”为特征的总分馆。通过国家力量来推动总分馆制，从而实现普遍均等的图书馆服务。

2.3 问题和对策研究

当然，要实现图书馆均等化建设并非易事，这其中涉及政府认知、制度、财政、技术等多方面的问题，于是，很多学者从图书馆均等化建设面临的问题及其解决策略方面展开了论述和研究。

2.3.1 存在的问题

概括来说，国内学者认为我国公共图书馆均等化服务开展主要面临以下问题。首先，区域差异问题。目前，从基层图书馆建设、总分馆建设、区域性服务网络3个维度开展均等化服务体系建设的图书馆集中在经济相对发达的东部沿海地区和大城市，其他大部分地区还维持原状，离均等化服务相差很远。其次，体制障碍。我国现行的图书馆体制是一级政府管一级图书馆的管理模式，不利于资源的整合和服务的延伸，不利于图书馆之间的合作，也会对图书馆总分馆建设造成麻烦和阻碍。第三，图书馆发展保障体系不完善，图书馆发展面临经费不足、专业人员不足等问题。第四，缺少法制保障，也就是缺少法律和政策保障。公共图书馆作为公益性事业单位，其发展依赖国家财政和政策的支持，但是由于缺少法律和政策保障，发展受到很大的影响。

2.3.2 发展的对策

现有文献关于图书馆均等化对策研究的主要观点是：第一，加强图书馆法制建设，明确提出以实现普遍服务定位图书馆发展的基本目标，完善图书馆事业组织管理体制，科学界定各级政府的责任，改革和完善图书馆法人治理结构，明确图书馆的建设主体，加快图书馆立法研究和立法进程，为图书馆提供法律保障；第二，从各自为政到总分馆制，开展总分馆体系建设，以总分馆体系为公共图书馆的评估单元，用建设模式带动图书馆现代化建设；第三，保证政府对图书馆财政投入的稳定和长久，国家加强宏观调控，在财政上加大对经济欠发达地区图书馆的投入；第四，不断推广普遍均等的服务理念，落实图书馆免费、公平、平等、开放的服务原则；第五，不断创新均等化服务的方式，主动服务、上门服务和为特殊群体服务；最后，支持和引导社会力量办馆，创建独立运作的图书馆发展基金，鼓励和支持多种办馆形式。

2.4 服务方式研究

图书馆界除了关注图书馆服务均等化建设模式研究之外，也很注重如何在实际工作中践行图书馆均等化服务方式和服务理念的研究，产生了许多新的服务模式和服务理念。

要实现图书馆均等化，除了要建设图书馆，让人民可以便捷地享受图书馆服务，还应该在服务方式上更加贴合人民的需求。通过调查国内研究文献发现，我国图书馆均等化服务方式主要有：免费开放服务，即图书馆免费办理借阅证，基本服务免费等；服务向馆外延伸，在社区、工厂、学校等开展阅读服务。为弱势群体服务，尤其是建设视障人士阅览室，开展视障人士阅读辅导，为其购买特殊阅读设备，为少年儿童、高龄长者、外来工服务等。开展多种社会活动，与社会各界加强联合合作，开展阅读推广、知识交流活动；其他创新服务模式等。

3 结语

总之，从研究现状来看，国内学者对于图书馆服务均等化这一课题，从均等化概念、均等化建设方法和模式、均等化建设面临的问题和解决对策等多个角度，采用不同方法进行了研究，并取得了大量研究成果。其中最重要的就是提出了通过开展总分馆建设来构建图书馆均等服务体系这一观点，同时还在整个学界掀起了一股普遍均等的研究潮流，扩散了普遍均等的公共图书馆精神，引领公共图书馆走向真正普及全民之路。然而，现实情况是我国公共图书馆面对普及全民这一目标还任重而道远，图书馆均等化在理论和实践研究方面还值得继续深入探索。

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