深化“四大改革试点”推动山区经济新崛起

文/丽水市发改委课题组

深入推进全国低丘缓坡开发利用试点、全国农村金融改革试点、国家扶贫开发改革试点和省级生态经济创新发展综合配套改革试点等“四大改革试点”，努力走出一条山区科学发展新路子

山区穷在“山”，但低丘缓坡资源和后备用地资源丰富，可以开发为农业综合开发用地和非农建设用地；山区穷在“闭塞”，但“原生态”的旅游资源保存完整，发展生态旅游业潜力很大；山区穷在“分散”，但集聚发展的空间也很大。在浙江海洋经济示范区上升为国家战略举措后，浙江省、丽水市都把目光转向山区。2013年7月，省政府批复同意《丽水山区科学发展综合改革试验区总体方案》，明确提出深入推进全国低丘缓坡开发利用试点、全国农村金融改革试点、国家扶贫开发改革试点和省级生态经济创新发展综合配套改革试点等“四大改革试点”，努力走出一条山区科学发展新路子。

丽水是“九山半水半分田”的山区市，土地和资金是最大瓶颈，农民增收是最大难题，生态资源的开发和保护是最大矛盾。通过“四大改革试点”，针对性地破除了制约山区发展的要素瓶颈，在生态、民生和经济之间找到了均衡点，对促进丽水“绿色崛起、科学跨越”具有重要意义。下一步，丽水将从实际出发，坚持先行先试，力争各专项改革走在前列；坚持深入研究，在更大的范围、更多的领域率先突破，力争先机。

（一）以低丘缓坡开发利用试点为契机，破解山区用地供需难题。一要加快试点进度。按照浙江省国土厅实施方案要求，在2013年前丽水要完成低丘缓坡开发区块场地平整2966公顷（占总规模的80%），2014年前基本完成近期实施区块3707公顷的开发任务。此外，规划批准后，近期全市还可组件上报2.7万亩建设用地规模。

二要注重规范实施。国土资源部相关负责人调研时指出，不怕丽水干的快、干的大，就怕不规范。试点工作既要赶进度、保规模，更要注重规范，强化监管，做到“快而不乱”，确保实现“零违法”、“零信访”。要建立健全低丘缓坡综合开发利用试点监管平台，对试点区块实行全过程监管，积极开展征地拆迁阳光工程建设，强化试点工作纪律，落实保障机制。

三要节约集约用地。试点区块要严格遵循节约集约用地标准，严格执行国家产业政策和供地政策，抓紧研究制订产业政策和项目准入条件，建立健全企业准入联审制度、项目用地批后监管制度，重点引进投资强度大、税收贡献大、带动能力强的大项目，力争把试点项目区建设成为产业结构调整和转型升级的示范基地。

四要创新管理机制。实施低丘缓坡开发利用试点，重点要在建立“四项机制”，抓好“三项工作”上下功夫。“四项机制”：即创新突破林地占用审批机制；建立健全垦造耕地指标管理、责任考核与奖励机制；建立和完善宅基地流转置换机制，创新土地承包经营权流转方式；严格项目用地准入标准，建立建设项目用地集约利用考核、准入、评估制度，加强建设用地批后监管，建立退出机制。“三项工作”：即推进城乡建设用地增减挂钩试点；推进标准农田地力培肥综合示范区建设；探索建立县乡村三级一体化的土地流转平台，建立城乡统一的建设用地市场。

（二）以农村金融改革试点为依托，畅通山区发展融资渠道。一要发展完善金融组织。大力推动“丽水银行”筹建工作，推进设立民营（华侨）银行的前期筹备工作，完成“中小企业融资服务中心”和“民间借贷登记管理服务中心”建设。推动农业银行、邮政储蓄银行在丽开展“三农”改革试点工作，鼓励各银行机构向县域、乡镇延伸机构和业务。强化政策扶持，以莲都区农村商业银行筹建工作为突破口，加快农村合作金融机构股份制改革步伐。稳步发展村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融组织，推动已开业的村镇银行向下延伸机构网点。

二要丰富发展农村金融产品。全面推进林权抵押贷款扩面增量保质工作，制定并发布林权抵押贷款“丽水标准”，为全国其他同类地区拓展农村抵押担保物提供可复制样本。初步探索形成以土地承包经营权、林权、茶园、农村住房、香菇仓单、大型农机具、石雕、青瓷、农业专利技术等为抵（质）押的信贷产品体系。探索外汇金融服务创新，稳步扩大个人本外币兑换特许业务试点，鼓励和引导外汇指定银行向侨属集聚的乡镇延伸本外币代兑服务。稳步推动中小企业私募债券发行。

三要优化农村金融服务环境。在巩固“银行卡助农取款服务”现有成果的基础上，进一步扩大服务点业务范围，继续完善拓展服务点功能，推动农村金融服务站建设，实现取款、贷款、投资、理财、保险、结算、反假币“一站式”服务。制定出台中小企业非银信用信息数据库共建、共享管理办法，建立中小企业非银信用信息数据库，实现农户、居民、企业“三位一体”信用信息数据库的统一管理。规范和发展涉农融资性担保机构，加强中小企业和“三农”信用担保体系建设。

（三）以扶贫开发改革试点为依托，创新山区城乡统筹集聚发展之路。一要加快启动试点。继续加大国家级扶贫开发改革试验区的对接申报工作，争取方案尽早批复。深化政策研究，编制出台总体实施意见，建立工作推进机制。紧密结合省里新一轮扶贫开发的“低收入农户收入倍增计划”、“重点欠发达县特别扶持计划”和“山海协作助推发展计划”等“三大计划”的工作部署，立足丽水实际，以云和县为主要试验区域，在全市范围全面启动扶贫开发改革试验。

二要开展配套改革。推进扶贫开发改革试验，要把促进农村人口向中心城镇和中心村集聚作为扶贫开发的主线，同时注重配套改革和工作创新，积极探索突破现行法律和政策规定。要探索突破宅基地不能跨社置换、不能有偿使用的规定，建立农村宅基地有偿使用、有偿退出和跨社置换机制。探索突破农民经济身份与社会身份合一的制度设置，健全村经济合作社组织，严格界定其与村民委员会的职能。建立以合法稳定住所或合法稳定职业为户口迁移基本条件、以经常居住地为户口登记基本形式的城乡统一的户籍管理制度。按共建共管共享的体制机制，支持发达县与欠发达县建设合作共建山海协作产业园等。

三要注重向上争取。突出政策研究、政策对接、政策建议三个环节，打好生态和社会事业两张牌，力争建立对口帮扶新机制，建立区域协调开放合作机制，完善山区经济发展的政策扶持，加强转移支付力度。加强省山区经济发展等政策和规划的研究对接，抓好山区经济发展重大项目的谋划、前期和实施，努力争取得到省里更多的政策、资金和项目支持。

（四）以综合配套改革试点为平台，促进山区经济和生态和谐发展。一要着力构建生态产业发展机制。实施以生态农业、生态工业、现代服务业及生态休闲养生业为主体的生态产业项目，重点突出“四区”建设，积极创新和完善丽水生态产业集聚区和丽缙五金科技产业集聚区管理和建设机制。

二要创新生态环境保护机制。继续完善生态文明建设评价体系，实施“811”生态文明建设推进行动，建立健全生态环境质量综合考评奖惩机制、差别化的环境管理及减排减碳指标分配制度。加强对环境资源配置的调度，推动建立按生态贡献程度确定资金转移支付比例机制，加快推进排污权有偿使用和交易制度的实施。

三要推进生态环境保护项目建设。继续深化水能、风能、生物质能等生态资源要素市场化改革，积极推进可再生能源项目开发建设。扎实推进省“991”和市“1030”循环经济项目建设，推进合成革产业等三个省级循环经济试点基地建设，加快城镇和农村垃圾、污水集中收集处理基础设施建设。

（五）以优生态惠民生为取向，积极谋划和推动新的改革试点。一是坚持有利于绿色发展、生态创业的体制机制先行先试。坚持“发展与保护并重、扩量与提质并进、成型与转型并举”原则，构置“大平台”，培育“大产业”。完善服务业发展政策体系，促进现代服务业大发展。如推进“大景区”建设，发展丽水“大旅游”。

二是坚持有利于提高环境满意度、提升幸福指数的民生举措先行先试。科学运用市场化运作机制，把下山移民和退耕还林、土地整理结合起来，把安置小区建设和城镇居民小区建设结合起来。探索行政村之间集体土地置换办法，探讨宅基地换养老、换保险方法。

三是坚持有利于变丰富资源为可用资产的经济模式先行先试。包括积极探索推进碳汇工程和碳减排指标有偿使用与交易，探索有自身特色的低碳发展模式。深化水资源配置市场化改革，开展农村污染物面源综合治理试点、江河溪流水生态修复和流域的综合利用试点，等等。