武汉市社区律师工作的实践与思考

■孙天文(武汉市司法局局长)

武汉市社区律师工作的实践与思考

■孙天文(武汉市司法局局长)

律师制度作为中国特色社会主义法律制度的组成部分，在推进法治建设中发挥着重要作用。社区律师是律师服务向基层延伸、满足群众法律服务需求的一种新探索。现就近年来武汉市司法局开展社区律师工作的实践做法，作一些粗浅探讨。

一、武汉市建立社区律师制度的现实性和必要性

社区律师制度是指司法行政部门为全市每个社区配备一名律师，定期、定点进驻到社区“法务工作室”或社区居委会，为社区群众提供免费法律咨询、代理法律援助案件、宣传普及法律知识、帮助调解矛盾纠纷的一项制度。建立社区律师制度，有其现实性和必要性。

一是贯彻落实党的十八大精神、全面推进依法治国基本方略的必然要求。党的十八大报告明确提出，全面推进依法治国。今年2月，习近平总书记在中央政治局第四次集体学习时强调:“要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，所有司法机关都要紧紧围绕这个目标来改进工作。”在法治国家、法治政府和法治社会一体推进的大背景下，法治湖北建设进程加快，法治武汉建设纳入了今年市委、市政府的工作目标。律师走进社区，通过定期进行法制宣传教育和提供法律意见，引导居民依法行使权利、履行义务和参与社区管理，形成学法知法用法守法的良好氛围;通过对社区弱势群体提供法律援助，维护社会稳定，促进社会公平正义，推进了法治武汉建设。

二是改善民生、建设幸福武汉的重要内容。维护群众合法权益、满足群众合理需求、积极回应群众关切，让群众生活更加幸福，是人民政府的重要责任。人民群众对法律服务需求与日俱增，社区律师制度作为民心工程，通过政府购买基本公共法律服务的方式，实现律师进社区，老百姓就近获得法律服务，共享了法治进步成果;通过营造良好的法治环境，大力提升武汉的城市凝聚力和发展吸引力，大力提升市民的安全指数和幸福指数。

三是加强基层民主政治建设、创新社会管理的客观要求。当前，随着社会转型的深入发展，社会结构、利益格局和人们的思想观念发生广泛而深刻的变化，“单位人”变成了“社区人”，社区已成为社会成员的聚集点、社会生活的支撑点和各种利益矛盾的交汇点，在加强和创新社会管理中居于基础性地位。通过开展社区律师工作，有利于群众有序表达诉求、协调解决问题、维护自身权益，有利于了解社情民意、掌握民生诉求、拓宽民主参与渠道，有利于提升社会管理的法治化水平。

四是整合司法行政资源、推进司法行政事业科学发展的现实需要。社区律师工作有机融合了法制宣传、法律服务、人民调解、法律援助、基层治理等多项司法行政职能，发挥了聚合效应，实现了司法行政职能向社区延伸，取得了整合资源、便民利民的效果。社会律师走进社区，开拓了服务领域，培育和规范了法律服务市场;通过坚持公益导向，为社区居民和弱势群体免费提供法律服务，有助于树立律师队伍的良好形象。

二、武汉市推进社区律师制度的实践

2010年以来，中央、省先后出台了关于加强和改进律师工作的意见，这些都为社区律师工作提供了良好的发展机遇。近年来，为更好满足基层法律服务需求，武汉市司法局立足于“打造中部地区法律服务中心”战略定位，更新观念，创新思路，2012年，在中心城区探索建立“一社区一律师”制度，今年，向全市扩展，实现全覆盖。主要做法:

一是领导重视，强化组织保障。2013年2月，武汉市委办公厅、市政府办公厅下发了《关于进一步加强和改进律师工作的实施意见》 (武办发［2013］3号)，其中明确要求每个社区配备一名专业律师提供法律服务，社区律师每人每月1000元补贴纳入各区财政预算。同时，社区律师工作被纳入了2013年市政府一级工作目标、市委组织部“五务合一”和全市幸福社区建设规划。构建了以律师为主体、司法行政部门指导协调并组织实施、街 (乡镇)和社区支持配合的工作平台。各区司法局积极争取区委区政府支持，制订了实施细则及有关规章制度，及时落实工作经费1400万元。各街乡镇和社区积极配合，为社区律师安排了固定的办公场所和必要的办公设备，为其开展工作提供了有力保障。

二是建章立制，确保规范运行。市司法局制定了《关于建立社区律师工作机制 促进社区和谐发展的意见》、《社区律师工作职责范围》、《社区律师服务工作流程》等规章制度，社区律师每周四为群众提供免费法律服务;下发了《武汉市社区律师工作实施细则》，明确了社区律师服务内容、服务方式、保障措施;各区局所属司法所与对接的律师事务所分别签订了律师进社区的合作协议;统一配发《社区律师工作日志》，社区律师对法律服务的时间、对象、内容和结果予以记载;建立情况反馈制度，按月汇总工作数据，按季度形成工作小结，实现规范运作。

三是创新举措，拓展服务领域。社区律师坚持定点服务、定时服务、挂牌服务、上门服务和咨询服务，积极拓展服务方式。江汉区将社区律师工作纳入区政府绩效目标和政府十件实事，建立了武汉市第一家社区律师工作室;青山区成立了“律师有约”社区律师工作专家组，对于辖区内重大、重要事件，集体研究后进行回复和处理，保证办事办案质量;汉阳区将社区律师工作纳入社会治安综合治理目标管理，重点为辖区内城中村改制、老厂改造提供房权、产权、股权等方面的专业法律服务。

四是建立检查督导机制，确保工作落实。市局制定下发了《各区司法行政工作检查考评办法》和《市司法局业务处室绩效目标考核》，将社区律师工作分别纳入各区司法局和市局有关处室年度目标考核任务，纳入平安武汉、法治武汉建设和全市特色亮点工作创建等各项考核机制。同时，建立局领导挂点包干制度，局领导班子成员定期带队到社区进行检查督导，根据工作日志和社区反馈进行抽查，每月通报情况，每季度进行考评，对成绩突出的予以表彰奖励，对考核不合格的予以更换并落实奖惩。

五是加强宣传，营造良好氛围。积极向司法部、省司法厅和市委、市政府报送社区律师工作情况，争取领导重视和上级部门支持。市、区司法局印发社区律师工作宣传手册、“致社区居民一封信“等资料共20余万份，建立了专门的社区律师工作宣传栏，对社区律师及其所在律师事务所、服务内容、工作制度等进行宣传和公告;加强与主流新闻媒体的联系与沟通，人民日报、法制日报和长江日报等新闻媒体予以多种形式的宣传报道，增强了社会公众的知晓率和支持率，营造了良好的舆论氛围。

社区律师工作实施以来，全市已有1088个社区配备了“一对一”社区律师，累计接待法律咨询18万人次，开展法制宣传890场次，参与纠纷调解969件，办理法律援助2700余件，办理涉法信访案件162件。此项工作得到了司法部、省司法厅和市委、市政府的高度肯定，相继被刊发简报予以推介。社区律师在促进基层平安建设、法治建设方面发挥了重要作用，取得了初步成效。

——为居民群众提供了便捷高效的法律服务。社区律师把法律服务送到了居民群众家门口，一些社区出现了律师接待日居民群众排队进行法律咨询的场面。社区律师面对大量涉及房产、劳资、拆迁等方面的法律问题，有的讲解法律，解答释疑;有的指明解决的渠道，提供帮助;有的依法提供法律援助。如今年4月，江岸区四唯街袁家社区60岁的严爹爹找到社区律师，反映其58岁的弟弟患有精神病，他是监护人，不久前，一中年妇女趁他外出，与其弟弟办理结婚登记，并准备将其弟弟的一处房屋过户到自己名下。严爹爹知晓后，认为吴某是为骗取房产而与其弟结婚。社区律师详细了解情况后，即为他提供法律援助，房管局依法停办了房屋过户手续。

——提高了法制宣传的针对性实效性。社区律师在接受居民群众法律咨询、调解矛盾纠纷时，以案讲法、以法律具体事务普法。同时还针对不同的群体或带普遍性的问题开展各种类型的法制讲座，如在“城中村”开展房屋拆迁方面的法律知识讲座、在外来务工人员中开展劳动合同法等方面的讲座，提高了法制宣传的针对性和实效性。武昌区还以典型案例为题材，先后在社区举行“法制故事会”70余场。每场故事会由社区律师讲一个百姓身边发生的案例，提出法律问题，现场解答法律提问，深受居民群众欢迎。

——促进了社会和谐稳定。律师走进社区，通过开展法制宣传教育和提供法律意见，引导居民依法行使权利、履行义务和参与社区管理;通过参与涉法信访案件的处理，引导当事人回归依法解决的轨道;通过参与调解，使大量矛盾纠纷化解在社区、解决在基层。社区干部反映，有了社区律师的参与，调解矛盾纠纷的成功率高了，一些多年的矛盾纠纷得到化解。

——加强了基层基础工作。社区律师工作搭建了党和政府主导的维护群众权益机制的有效平台。一方面它融合了法制宣传、法律服务、人民调解、法律援助、基层依法治理等多项司法行政职能，实现了司法行政职能向社区延伸，整合了司法行政资源。另一方面广大律师走进社区，为居民群众提供法律服务，为社区工作提供法律保障，增强了社区依法管理的能力，提升了社会管理的法治化水平。

——促进了律师队伍建设。律师进社区贴进了群众，了解了社情民意，使广大律师特别是青年律师，丰富了社会阅历，积累了工作经验，加深了对人民群众的感情，增强了服务社会的责任意识，提升了业务水平。

三、存在的主要困难和问题

总体来看，我市的社区律师工作取得了一定成效，但与党委政府的新要求和人民群众的新期待相比，仍然有明显差距，存在一些突出困难和问题。

第一，对社区律师工作重视支持力度有待进一步加强。目前，社区律师工作在全市呈现出不平衡发展态势，一个重要原因就是一些领导和部门对此项工作重视不够，未能将其作为服务型政府建设的重要内容，对社区律师工作印象不深刻，未列入重要工作日程，如按照武办发 ［2013］3号文件要求，社区律师每月补贴1000元由各区财政予以保障，但仍有少数区未能完全落实。

第二，社区律师资源配置有待进一步优化。目前，全市179家律师事务所、2412名律师中，新城区律师事务所和律师数量分别为16家和117人，仅占到全市总量的10%，90%集中在中心城区，律师资源分布的严重不均，导致中心城区和新城区律师资源差异化严重。同时，律师进入新城区社区提供法律服务普遍存在地域偏远、交通不便等问题，影响了社区律师工作的积极性和实效性。这些都成为制约社区律师工作和法律服务城乡一体化发展的瓶颈。

第三，社区律师工作机制有待进一步健全。社区律师是一项系统工程，涉及市、区、街道 (乡镇)、社区四个层级，需要完善协调配合机制，有效整合多种司法行政职能。由于社区律师的全面铺开尚处于起步阶段，虽然出台了指导性意见和一系列工作制度，但尚未形成一套规范有效的组织协调和运行机制，在一定程度上制约了社区律师工作效果的发挥。

第四，社区律师工作队伍整体素质有待进一步提高。目前，社区律师工作多数由青年律师承担，青年律师队伍素质的高低，直接决定了社区律师工作的成效。我市青年律师大多面临业务开拓难、收入低等困难，培训经费保障、人才培养开发等机制不健全，青年律师缺乏职业归属感，流动频繁，生存发展状况堪忧，加之具有专业特长的律师匮乏，导致社区律师队伍发展空间与活力不足。

第五，社区律师工作的政策法规环境有待进一步改善。法制建设作为根本性、长期性举措，在规范和推进社区律师工作方面居于中心地位。目前，社区律师工作的依据仅见于市两办文件，立法的滞后导致在法律层面缺乏保障。同时，律师执业环境也不容乐观，虽然市司法局先后与市公、检、法、安等部门联合制发了一系列文件，对于解决律师执业“三难” (阅卷难、取证难、会见难)问题起到了一定的作用，但有的部门、有的环节落实情况不够理想，推进力度不大。

四、完善社区律师制度的建议与思考

为深入推进我市社区律师工作，建议如下:

第一，把社区律师工作摆在更加突出的位置。当前，在全面推进法治中国、法治湖北和法治武汉建设的大背景下，建议党委、政府和有关部门按照把社区律师工作纳入经济社会发展总体规划、纳入党和政府主导的维护群众权益机制、纳入同级政府财政预算的要求，成立全市律师工作领导小组，强化对社区律师工作的组织领导;将社区律师工作纳入政府为民办实事项目，及时研究解决工作中的困难和问题，推动我市社区律师事业的科学发展;进一步完善社区律师经费保障，落实社区律师从事涉法涉诉信访、重大案件和社会活动等公益性法律服务的财政补贴并建立动态增长机制。

第二，进一步科学配置社区律师资源。党的十八大提出“推动城乡发展一体化”的目标要求，法律服务城乡一体化是其中重要内容。城市和农村法律资源是否进行了科学的统筹规划和配置利用，在很大程度上影响着社区律师功效的发挥。因此，为逐步解决城乡法律资源分布严重失衡的问题，推进社区律师工作常态化、长效化，要以法律服务城乡一体化发展为目标，谋划制定法律服务城乡统筹发展战略，司法行政部门负责组织实施，逐步建立城乡一体化法律服务资源均衡共享机制。建立扶持引导基金，鼓励律师行业积极为统筹城乡发展提供优质的法律服务，对推进法律服务一体化工作中贡献突出的给予政策补贴和表彰奖励。通过政策引导和市场化运作，促使中心城区法律服务机构及其从业人员积极参与新城区法律服务市场，并实现部分转移，确保新城区群众共享完善的法律服务。

第三，进一步完善社区律师工作机制。社区律师工作具有长期性和系统性的特点，司法行政部门要积极争取党委政府支持和有关部门的配合，出台社区律师工作发展中长期规划，为社区律师工作长效发展提供明确的发展方向和实施步骤。市、区、街道、社区要加强对社区律师工作的组织领导和工作协调，实现分级负责、层层落实，调动各种社会资源共同关心支持律师法律服务进社区工作，打牢社区律师工作的基础。进一步完善工作制度，特别是在现有制度基础上建立、健全并强化监督问责、工作联动和绩效考核等机制，健全完善反映社区律师法律服务管理、居民需求及满意程度等有关信息的采集以及工作评估体系，确保服务质量;进一步规范律师执业行为和法律服务市场秩序，引导律师事务所和律师不断探索社区律师服务的新形式，拓宽服务领域，实现社区律师与社区工作“良性衔接”。同时，将社区律师纳入到全市社会管理创新的总体规划，融入到社会管理网格化建设之中;拓宽社区法律服务领域，力争在“五务合一”(党务、村 (居)务、服务、商务、事务)基础上增加“法务”，实现“六务合一”，为社区发展提供更加有效的法治保障。

第四，进一步加强社区律师人才培养。建设一支高素质的律师队伍，是社区律师事业健康发展的根本保证。一是积极争取市委、市政府和区委、区政府的大力支持，将律师人才培养计划纳入市、区两级政府人才战略之中，系统培养一批擅长于招商引资、上市融资、企业并购、反垄断反倾销、知识产权、处理突发事件等方面的专业和高端律师人才，引进国内外优秀律师人才来我市设立律师事务所或者以其它形式提供法律服务。二是规范青年律师培养机制，严格控制接受实习律师的律师事务所的规模和数量，统一签订人才培养协议，明确青年律师和律师事务所的权利义务关系;建立年轻后备律师成长扶持保障机制，落实青年律师最低工资保障与社会保险。三是积极引导律师行业创新管理机制，支持、扶持执业律师和律师事务所走规模化、公司化、专业化道路，积极参与资产重组、能源和基础设施建设、金融证券、电子商务等大型项目和涉外法律等高端业务，促进法律服务行业转型和升级。

第五，进一步改善社区律师工作的整体环境。认真贯彻落实《律师法》和新修订的《刑事诉讼法》，保障律师执业合法权益，特别是有效解决律师执业中的“三难”问题，加强司法行政机关与有关部门沟通协调，密切配合，共同优化律师执业的市场环境、司法环境、政策环境和舆论环境，着眼长远，建立和完善保障律师特别是社区律师工作的长效机制，保障社区律师工作的健康发展。

(责任编辑 张文静)