2012年度余杭法治指数报告

■钱弘道(浙江大学法学院教授)

作为中国内地首个法治指数，余杭法治指数的评估实践已经走入了第六个年头。这一新兴的法治实践模式，至少具有以下意义:第一，通过法治指数的评估，发现余杭地区法治发展中的问题，并为全国地方法治建设提供参考和借鉴;第二，拓展民众参与法治实践的平台，提高政府官员民主法治意识，提升法治文明水平;第三，通过研究余杭个案经验，寻找法治发展规律，创新法治理论，探寻中国法治发展的道路;第四，余杭法治指数及其引发的一系列法治实践，凸显法治理论形成的实践路径，促成中国法治实践学派的形成②参见钱弘道:《中国法治实践学派正在形成》，《中国社会科学报》2013年2月7日，第A07 版;钱弘道:《法治指数:法治中国的探索和见证》，《光明日报》2013年4月9日，第11 版。。中国法治实践学派是在以法治指数为代表的法治实验和实践的基础上提出来的，并已经形成初步反响③李步云:《法治实践学派的哲学基础是马克思主义》，武树臣:《法治实践呼唤法治实践学派》，邱本:《为中国法治建设寻找有效的方法、路径和技术》，《中国社会科学报》2013年7月24日，第A08 版。参见《浙江大学学报》(人文社会科学版)2013年第5 期“中国法治实践学派及其理论研究”栏目。。法治指数的深化研究必将对中国法治实践学派学以及具有中国特色、中国风格、中国气派的法治理论的形成发挥重要作用。

一、2012年的基础数据及其分析

基础数据资料是测定法治指数的重要参考和辅助性依据。与法治相关的数据收集是建立整个评估模型的“前置程序”。这一部分包括了主客观两方面的基础数据:一部分是“法治余杭”的背景数据，另一部分是“法治余杭”的自评情况。

(一)2012年“法治余杭”背景数据分析

“法治余杭”的背景数据繁多，综合考虑法治建设最具代表性的因素，选取最能说明问题的四组数据进行比较分析。

1、完善民主政治的相关数据

从表1 显示的数据来看，首先，2012年余杭区市民向政府建议、区人大代表提案和建议都显著增加，市民和区人大代表的民主参与意识显著增强;其次，社会中社团数量、规模和公民参加社团人数同步增加，反映了余杭区社会文明程度的逐步提高;最后，民主党派及法律从业者比率明显攀升，人大代表中的民主党派与共产党员数量比例、法律从业者比例两项数据同步提高。以上都充分体现了余杭区2012年决策民主化程度的提高。

表1 完善民主政治的部分相关数据

2、政府依法行政的相关数据

由表2 可知，首先，行政复议案件的处理更加妥当，无一起行政复议案件引发行政诉讼，或被撤销、变更;其次，行政部门依法行政工作更加规范，行政机关败诉的案件数为“零”，行政部门工作人员重大违法乱纪人数远低于近年平均水平;最后，信访案件较上年有所减少，结案效果相对改善，老信访户也连续减少。综上，政府行政部门的行为日趋法治化、常规化，公民在主张权利时也日益理性。

表2 政府依法行政相关案件的数据

3、司法公平正义的相关数据

由表3 可知，首先，法院一审案件数量和上诉率不断增加，体现了我国发达地区社会关系日趋复杂和公民维权意识的增强;其次，二审改判率和再审案件率同步下降，体现了法院裁判的公正性和专业性正在加强;最后，一审调解结案率小幅增长，占一审案件数量比较大，小额诉讼案件受理数量大幅攀升，体现了法院纠纷解决方式的多元化，司法效率的提高。

表3 司法公平正义相关案件的数据

4、全民素质提升的相关数据

由表4 可见，余杭区信访案件的总数、批次数、人次数均比上年明显减少，而政府部门受理的投诉并确立成立的案件总数不断增加。首先，这说明公民对维权途径的选择更为理性;其次，余杭区中小学法制副校长、辅导员的配备率连续六年为100%，公民法律素质的培养条件相对完备;最后，公民法律服务质量逐渐提高。余杭区人均律师、法律服务工作者的拥有率较上一年显著提高。

表4 全民素质提升的部分相关数据

就已有的背景数据来看，通过与历年数据对比分析，2012年余杭的法治状况继续保持稳中有升的向好趋势，同时仍存在较大的上升空间。

(二)2012年“法治余杭”的自评情况

余杭区在政府机关内部自我测评的基础上，进一步开展了“法治余杭”建设专项工作组的年度考评。为确保评审的中立性，这部分的数据在法治指数测评时仅作为评审活动的参考，并不直接作为计算依据。

综合2008年至2012年各项指标的考评分(见表5)可以看出:2012年有关“民主政治”、“依法行政”和“社会建设”项下的指标分值均为近五年的最高值。有关“监督体制”的第九项指标分值则与前两年相同，均为98 分，此得分体现了政府部门对法治建设已取得成果较为满意。而有关“司法公正权威”的第三项指标为114 分，为五年来的最低。这也体现了有关部门进一步加强司法权威和透明的迫切要求。

表5 2008—2012年度“法治余杭”考评各项指标实施情况的得分

上文所采用的评估数据为自评数据，故主观因素更多一些。下文将从群众满意度调查、内外组评估及专家组评估等方面进行更为客观具体的阐述分析。

二、群众满意度调查

(一)群众满意度问卷调查

该部分的调查主要本着“参评面广、客观中立、简便易行”的基本原则进行，共收到有效调查问卷2587 份，该部分调查在样本选择中，充分考虑了样本的代表性和差异性，选择了不同年龄、不同身份、不同文化程度的社会各阶层民众来开展调研。

通过对样本评价状况的分类统计，得出本年度群众对“法治余杭”建设的得分情况(如图1)。

图1 2008 －2012年度问卷调查各项得分情况示意图

表6 2008 －2012年度问卷调查各项得分

(二)调查结果数据分析

2012年群众对法治余杭的总体评价维持了稳中有升的态势。从调查数据来看，2012年度群众对“法治余杭”满意度的得分为70.2 分，与2011年度相比上升了4.54%，这是自2010年以来，满意度得分连续第二年实现增长。而且，在有统计数据以来，首次出现10 个单项指标较上一年全面提升。在各单项指标中，“市场规范有序”、“行政工作认同度”、“党风廉政建设”三项指标有了较大幅度的增长，分别提升了11.08%、8%、6.07%; “民众尊崇法治”、“民主政治参与”、“监督力量健全”三项指标有明显的提高，分别增长了5.67%、5.52%、4.07%; “权利救济有效”、“社会平安和谐”、“司法公正权威”三项指标也有小幅增长，分别增加了2.4%、2.24%、0.72%。其中群众对“民主政治参与”、“司法公正权威”两项指标的评价发生了逆转，一举扭转了去年下滑的趋势。

通过对自2008年以来群众满意度的比较分析，我们可得出如下结论:

首先，自2011年度群众满意度止跌回升后，本年度仍保持了这一可喜的态势。其具体表现为群众对“法治余杭”满意度的增幅明显加大，各单项指标的满意度也全面提升。可得出这样的结论，即余杭政府在这一年中做了大量切实有效的工作，经历信息时代洗礼的人民群众，也能更加理性、客观地对法治建设作出评价。在各项具体指标中，市场规范有序、行政工作认同度、党风廉政建设三项指标的满意度上升幅度最大，说明余杭区在这几项具体工作中成效最为显著。

其次，“民主政治参与”的满意度较去年增涨了5.52%，获得了突破性进展。这一指标得分之前长期徘徊不前，2009年和2011年还曾经两度回落。这说明政府的政治民主程度还不能令群众满意，群众参政议政的路径尚不通畅。2012年的突破得益于以下两方面，一是余杭区的政治体制改革和民主政治建设工作稳步推进，人大代表选举、村委选举等民主实践获得了显著的效果;二是随着网络社交工具的发展，群众参政议政的表达渠道更加宽阔，政府和群众之间的双向沟通更加通畅，使得群众对政府的工作更加理解和支持。

再次，党风廉政建设的满意度相对其它指标依然偏低。由表6 可知，在2012年度，党风廉政建设这一指标的得分虽然较2011年度有了较大的增长，但其68.2 分的分值仍然是所有指标中最低的。这一方面说明党风廉政建设长期受到群众的高度关注，另一方面也反映出，多年以来，由于工作不到位，廉政建设历史欠账太多，再加上个别党员干部的贪腐行为，严重地损害了党和政府的形象，直接导致了群众对党风廉政建设工作总体评价偏低的状况。在2012年，党风廉政建设开始步入正轨。应当继续维护好这个来之不易的局面，进一步巩固效果，争取群众更多的认同。

最后，整体评价与各单项指标的评价之间增幅存在矛盾。最近5年的调查数据中，群众的整体评价波动幅度较小，非常稳定，今年的群众满意度调查得分仅有0.71%的微量增幅。但是具体到10 个单项指标，其得分平均增幅达到了4.54%，而通常认为，单项指标得分与总体得分正相关，两者增幅应当较为接近。其可能原因有二:其一，虽然政府在各具体工作领域的成效得到了群众认可，但长期以来群众对政府怀有刻板印象及个人偏见，使其评价总体法治状况时不够理性，凭印象打分;其二，本调查在问题设置上代表性不足，不能全面反映群众对法治状况细节的评价，群众对问卷未提及的方面仍有不满，因此对总体状况打分较低。课题组需要通过进一步调研分析，确定问题来源，改进调研方式。

三、内部评审组的评审结果及其分析

(一)内部评审组评审人员构成与指标权重确定

内部组大样本是从余杭区的党委、人大、政府以及司法机构、律师事务所中直接参与法律工作的人员中随机抽取而组成的。课题组最终随机抽取了其中20名人员的问卷进行统计。

表7 2008—2012年内部组对九项权重平均赋分情况

在九项指标的权重安排上，内部组成员按其重要性进行了选择。由表7 可知，从2008年到2012年，权重最小的指标每年都在发生变化，但是，权重最大的三项指标一直没有变化，分别为“建设法治政府”、“司法公正权威”和“民主执政优化”。这意味着内部组成员对这三项指标在法治建设中的重要性有着一贯的认识，这是符合现代法治理念的。在权重最大的三项指标中，内部组始终对“建设法治政府”这项指标有所偏好，其权重在5年中有3年(2008年、2011年和2012年)排在第一位。相比之下，“民主执政优化”这项指标的权重在逐渐下降。由此表明，内部组在长期的法治实践中，日益重视法治建设的具体化、制度化和实践化。

(二)内部组对各指标实施情况的评分及分析

对于2012年内部评审组给以下9 项指标打出的评估分数(见表8)，可从两个角度展开分析。第一，对9 项指标的平均得分进行横向比较，了解它们在2012年的发展状况;第二，对内部组给出的总分进行分析，阐明其隐含之意。

表8 2008—2012年内部组对九项指标实施情况的评分情况

2012年内部组对“社会平安和谐”这项指标的评分最高，为79.94 分，而“市场规范有序”、“法律服务完善”、“建设法治政府”的得分紧随其后，分别为77.72 分、76.78 分、76.72 分。内部组的评分结果与群众满意度调查的情况大体吻合。这显示了内部组对社会稳定持有的乐观态度，以及对市场秩序、法律服务水平和政府法治建设的信心。在总体评价上，从2008年到2012年，余杭区的法治建设虽出现波动，但整体上呈现出向好的态势。由图2 可知，从2008 至2010年， “余杭法治建设”指标总的得分逐年提高，从73.67 分增加到79.66 分，增长了8.13%。但这个趋势在2011年出现了逆转。自2011年始，“余杭法治建设”指标总的得分不断下滑，其中2011年的得分为76.93，比上一年下降了3.43%;2012年在2011年的基础上又下降了1.20%。尽管2011年和2012年“余杭法治建设”指标的得分出现了下滑的趋势，但2012年“余杭法治建设”指标总的得分，还是在2008年的基础上增加了3.18%。这说明余杭法治建设在整体上呈上升趋势，内部组成员对此是乐观的。

不过值得注意的是，这个发展趋势与民众满意度的评分走势恰好相反:内部组评分升高时，民众满意度反而降低，内部组评分降低时，民众满意度反而升高。这一方面反映了政府内部自我评价与民众评价，由于观察角度和掌握材料的差异，二者存在错位;另一方面也反映了政府必须保持谨慎谦虚的工作作风，才能更好地为民众服务。

图2 2008—2012年内部组评分总体统计情况

四、外部评审组的评审结果及其分析

(一)外部评审组评审人员构成与指标权重确定

外部组由不直接参与余杭区政法机关工作，但较为了解余杭法律事务的群体代表组成。人员构成的职业分布、社会地位多元化，能更立体地反映余杭法治的真实进程。

从指标权重看，2008年到2012年，外部组始终给予“民主执政优化”、“建设法治政府”和“司法公正权威”三项指标以较高权重(见表9)。说明外部组对这三个法治元素在法治建设中的核心作用有清醒认识，也符合现代法治的基本理念。

“民众崇尚法治”的权重一直偏低，在2009、2011和2012年甚至排到最后。这既不符合人们的直观，似乎也有悖法律应该被信仰的法治思想，但是恰好契合一位评审专家的观点:民众的法律素质固然重要，却不是法治社会所必须。法治社会的主要规范对象应当是公权力，更重视对公权的约束和制衡，而对公民在法律程序外的社会生活，则应遵循自发自为的社会逻辑。

表9 2008—2012年外部组对九项权重平均赋分情况

(二)外部组评审指标实施情况的分析

对外部组的评分结果主要从两方面分析:其一，对比分析2008—2012年9 个单项指标的实施情况;其二，总结外部组总的评分情况。

表10 2008—2012年外部组对九项指标实施情况的评分情况

2011年9 个单项得分相比2010年全面下滑。2012年这种趋势得到遏制，总体上有升有降。 “建设法治政府”、“司法公正权威”、“法律服务完善”、“市场规范有序”等指标有不同程度上升。 “民主执政优化”、“民众尊崇法治”、“全面协调发展”、“社会平安和谐”指标仍继续下滑，但幅度已明显减小。其中“社会平安和谐”得分虽连续下滑，但仍是9 项指标中最高，表明余杭区社会状况一直较为稳定和谐，获得了较高评价，但仍需巩固。而“民众尊崇法治”得分不仅继续下滑，且得分最低，应在下一步工作中重视。

总体看，如图3 所示，五年来外部组对余杭法治建设所取得成绩是肯定的，从2008年的69.80 分上升到2010年的78.29 分，增长了12.16%。但2011年评分明显下滑，2012年又在2011年的基础上出现0.76%的微幅上升。2012年是指数实施的第六年，无论是课题组对指标的设计、调查的展开，还是群众、内外组成员的认知程度、评价方法等都日臻成熟，因此数据波动渐趋缓和，并呈现缓慢上升的态势。

图3 2008—2012年外部组评分总体统计情况

(三)内外组评估结果的对比分析

内外组评审由于其主体身份的差异，评估结果也有一定差异。

从打分情况看，内部组的各项打分和总体评价普遍高于外部组，这是因为内部组是法治建设工作的主要参与者，又是本评估的对象，难免受主观情绪影响。

从总体趋势上看，本年度内部组打分总体呈现继续下降的趋势，而外部组则止跌回升，出现了小幅增长。这表明外部组对余杭法治建设的评价更乐观，也反映内部组对工作的清醒认识。

从两个组的权重情况看，虽然两组对“民主执政优化”、“建设法治政府”和“司法公正权威”都给予了较高的权重，但内部组更注重建设法治政府，外部组更注重民主执政的优化。其原因是，内部组长期在一线工作，更重视实践上的可行性，而外部组则从批判的角度更注重从根本上解决问题。

从对指标实施情况的打分看，两组都给予“社会平安和谐”最高分，但内部组对“监督力量健全”打分最低，外部组则给“民众尊崇法治”最低分。因为内部组长期处于工作一线，能深刻地认识到权力缺乏监督的弊端。

五、专家组的评审情况和法治指数的计算

(一)专家组的评审情况

法治建设状况的评估，需要大量来自工作现场的一手资料，这就要求相关直接参与人需具有丰富的经验、深厚的理论功底和精准的专业意见。为此，课题组向“法治指数专家评审组”成员——19 位在国内外有较高知名度的法学家⑤专家组人员包括(排名不分先后):江平、刘作翔、胡建淼、林来梵、吕庆喆、邱本、孙笑侠、张志铭、武树臣、胡虎林、郑成良等。呈送或寄送材料。

2012年专家组的总得分为76.08 分，相较之前五年还是稳中有升。对各项而言，由表11 可知，“建设法治政府”、“民众尊崇法治”、“市场规范有序”、“社会平安和谐”、“监督力量健全”五个指标的得分相比2011年有所增加。其中，“市场规范有序”的增幅最大，为4.20%。

同时，专家们也指出了余杭法治建设的不足。与去年相比，“民主执政优化”、“司法公正权威”、“全面协调发展”三个单项指标得分都有不同程度下降，专家们在评审意见中也给出了较详细和深刻的论证。有专家指出，2012年“法治余杭”建设工作突出，如推进反腐倡廉建设，挽回直接经济损失613.63 万元。但同时强调目前党内腐败现象仍然存在，群众对党风廉政建设的满意度有待提高。所以，党委、政府等仍应加大公开范围和扩大审查程度，比如针对群众反映的意见和举报的情况，相关部门应悉心采纳和严格核实。还有专家指出，律师万人拥有数仍低于全省平均水平，应进一步加强法律队伍建设;也有专家着重关注了市场秩序，认为其有待进一步规范，不可懈怠，避免食品安全、环境问题的产生。

表11 2007—2012年专家组对九项指标实施情况的评分情况

续表

(二)余杭法治指数的计算

2012年度余杭法治指数在历经近半年的群众满意度调查、内外组评分和专家组评审后，最终借助科学设计的统计模型，得出2012年度的余杭法治指数为73.66 分。具体计算过程如图4:

图4 余杭法治指数计算模型

自2007 至2011年，余杭法治指数的分值分别为:71.6 分、71.84 分、72.12 分、72.48 分、72.56 分。从得分看，余杭法治状况总体呈稳步上升态势。

六、余杭法治指数反映的问题及其建议

2006年， “余杭法治指数”评估项目正式启动。六年的实践中，当地民众对法治指数的了解日渐广泛与深入，对当地法治状况的认知与评判愈发客观理性。内、外部评审组所代表的地方政法从业人员和知识分子，以主要参与者的身份推动和监督着余杭的法治进程。法学专家也始终关注和指导着余杭法治建设的现实状况和发展趋势。

在各方力量的推动下，余杭近年来通过持续工作，取得了一些成效，总体上保持了有序、安全的治安环境，创造了较为和谐稳定的社会环境。取得成绩的同时也应看到不足，下文就“法治余杭”建设中存在的问题，提出完善和加强的建议。

(一)加强廉政建设，提升党的民主执政能力

表12 2008—2012年余杭民主执政优化指数得分

“党的民主执政与廉洁从政”在九个单项指标中的总得分历年来都不甚理想，处于较低的位置。从最终的结果上看(见表12)，“民主执政优化指数”的总得分比去年增长了0.87 分，增幅为1.20%。出现微幅增长的原因，是该项指标的群众满意度比去年有了明显提高。

综合看来，余杭区党组织对党风廉政建设、提高党的执政能力这两方面的重视程度有所加强。例如，制定出台《中国共产党杭州市余杭区委员会工作规则》，规范了区委议事决策机制;同时，扎实推进反腐倡廉建设，加强纪检监察机关的办案力度，取得了较好的成绩。尽管如此，党的民主执政与廉洁从政建设，依然是需要继续加强的部分，具体可从以下几方面入手:第一，人才选拨应透明、公正，不能任人唯亲，要有健全的人才选拔机制和激励机制，可尝试建立人才选拔责任追究机制。第二，将区委议事决策机制落到实处，只有更多地贴近民众，集思广益，制定的政策才会切合实际需求，利于开展落实;尤其是对涉及民生和其他重大事项的决策，要切实做好听证工作⑥在调研过程中，有民众反映:“区委、区政府在重大民生工程建设上缺少民主、民本意识，特别是近几年来学校布局规划上很不合理，导致家庭教育成本增加。迁建学校，不征求有关学校师生意见，不搞听证。”。第三，提高基层居(村)委会选举的透明度与公信力，严肃程序，严格审核;提高候选人的素质，防止贿选、拉票情况，真正选出老百姓信任的代表。

(二)健全监督机制，提升监督效能

表13 2008—2012年余杭监督力量健全指数得分

建设法治社会，其题中应有之义是对公权的监督和制约，而一个富有效能的监督机制是法治社会的制度保障。完善的监督体制包含了党内监督、大人及政协监督、政府内部监督、司法监督、媒体监督及公众监督等。“监督力量的完善”是历年评估中相对较弱的一部分。虽然去年该项得分有所改观，但今年又出现一定程度的下滑:从2011年的72.85 分，下降到了今年的71.97 分，降幅1.21%。其直接原因，一方面是由于民意调查的评价止步不前，另一方面是由于内部组的打分有了相当幅度的下降。由表13 可知，2011年，内部组的打分为77.94 分，到了2012年却只有73.11 分，降幅达6.20 个百分点。内部组评分的下滑，反映了监督力量的不健全，也表明余杭区政法系统内部对自身工作的反思。上文的基础数据显示，2012年，余杭区人大代表建议办结率为100%，区政府上报规范性文件14 件，备案、审查率达100%。同时，法院外网开设“院长信箱”，保证了群众监督渠道的畅通。这些都表明相关部门做了不少有针对性工作。但是，除追求工作的数量指标外，实际工作效能还有待进一步提高。具体而言，应进一步巩固长效机制，加强监督体制的严密性和可操作性。为此，应使监督制度更为具体明晰，政府公开信息制度更加完善，以保障公民监督的渠道畅通。同时应发挥舆论监督的重要作用，使之转化为制约公权的有效力量。

(三)提升全民法治理念，强化各阶层的法律素养

表14 2008—2012年余杭民众尊崇法治指数得分

通过纵向比较，发现余杭区“民众尊崇法治”的满意度有明显的提升。且民意调查和各评审组在这一点上达成了共识。与2011年相比，2012年“民众尊崇法治”总得分增长了3.38%，这其中涵盖了民意调查打分5.67%的增幅、内部组打分4.08%的增幅、外部组打分3.50%的增幅和专家组打分0.57%的增幅。

法治意识，即是权利意识、规则意识。公民是否尊重宪法和法律的权威，是否选择在法律的框架内理性表达自己的权利诉求，是当地法治建设的社会文化保障。参考内外组和专家组意见，余杭区可从以下三个方面继续推进“民众尊崇法治”的建设工作:第一，余杭区法院和公安分局提供的数据显示，在违法犯罪人员中，14 －18 岁的青少年犯罪人数较多，不满18 岁的青少年违法人数持续增长。这说明对青少年的法制教育还需要加强，为此，司法局、教育局等部门要深入探索对青少年开展法制教育的方法，同时采取各种措施减少社会不良环境对青少年的负面影响;第二，余杭区人口来源复杂，存在大量的外来务工人员，人口流动性大。对于这部分人员，不仅要进一步加强服务和教育工作，还应该有针对性地开展普法工作，提高他们的法律意识;第三，对企业的法定代表人、经营管理者，要强化法律知识的培训，引导他们将追求商业利润的动机转化为合法的行为。

(四)推进法治政府建设，塑造服务型政府

表15 2008—2012年余杭建设法治政府指数得分

2012年余杭区在“建设法治政府”的得分上有一定提升。表15 显示，群众组(民意调查)、外部组、专家组的打分比2011年都有一定程度的上升，分别增长了8.00%、3.30%、1.61%。这说明余杭政府的法治建设工作获得了较好的社会评价。内部组的打分则出现了下滑，降幅为2.40%，表明余杭区政府认识到自身工作的不足，对法治建设提出了更高的要求。

法治政府的构建须遵循行政合法性原则和行政合理性原则，促进区域经济发展，提升公共服务能力，建立服务型政府，都是行政合理的重要内容。对此，余杭政府采取了一系列的举措，如，健全行政规范性文件的审查制定与备案机制，推行行政败诉双重考核机制，建立法律顾问制度，首推“微审批”服务，深化行政审批制度改革等。

根据相关数据和调研情况，并参考评审人员的意见，课题组认为余杭区政府需要从以下四个方面做工作:

1、从余杭区监察局的统计数据来看，2012年余杭行政部门工作人员重大违法乱纪案件数较上年增加一起，故而，对行政管理中存在的问题不能掉以轻心。应建立和强化长效机制，加强对行政人员的宣传教育。

2、在征地拆迁过程中，坚决杜绝未批先征的违法行为。行政行为要遵守合法性原则，严格行政责任，对损害群众利益的责任人，应当追究相应责任。同时，进一步着力加强行政管理活动的公开化、透明化。以民主决策、服务民众为导向，对重大事件和群众投诉案件的处理要进行听证，重视群众意见。

3、在制定规范性文件的过程中，公众参与度不高，公布程序流于形式，普通群众无法及时清楚地了解法律文件的内容。为此，应加强宣传力度，并设定常规有效的文件公开和查询渠道，以便群众及时知悉法律文件的具体内容。

4、行政系统内人本位、官本位的思想还存在，行政工作人员自我约束不严，服务意识不强。所以，要加强宣传和教育，使依法行政、建立法治政府的理念真正根植于每个行政工作人员的心中。

(五)提高司法透明度，强化执行能力，维护司法公正

表16 2008—2012年余杭司法公正权威指数得分

2012年余杭区“司法公正权威”指数的得分有所下降，降幅为1.24%。结合自评数据和相关材料可发现，一审案件中上诉案件的比率总体上呈上升态势，2012年为最高，达到了6.04%(见表3)。法院民、商事案件的执行结案率为90.2%，有效执行率为65.77%，相较2011年均有所下降。结合调研情况看，对“司法公正权威”这项指标产生主要影响的因素，主要集中在判决执行难和司法公开性、透明性较差两方面。

因此，建议余杭今后有针对性地提高司法活动的公正性、权威性。如，强化司法透明程序，遏止司法腐败;对于一些重大违法案件，应通过媒体向社会公开报道以提高公信力;法院在审理民商事案件的过程中，不仅要重程序，也要重执行，完善判决执行制度，探索有效的执行手段，加强服务意识。在审理程序终结的同时，着实提高实际执行的比率，更有效维护当事人的合法权益。

结语

余杭法治指数的测定对全国其他地方的法治评估和法治实践产生了积极作用。一些地方借鉴余杭经验，开始探索法治指数的测定工作，如云南昆明、湖北襄阳、四川等地。湖北襄阳计划2014年测定9 个县市区法治指数，将成为首个测定若干县市区法治指数并进行横向比较的地区⑦刘晓丽:《襄阳市将建法治指数考评体系》，《襄阳日报》，2013年9月27日。湖北襄阳拟邀请浙江大学钱弘道为召集人的专家团队实施指数测定工作。。这将为不同省份的县市区法治指数的横向比较创造条件。不同地方的法治指数实践将推动法治的深化研究;而这种量化实证研究，代表了法学研究的新方法。

法治指数实验的一个结果是中国法治实践学派的提出。“中国法治实践学派”是一个崭新的学术概念。我们是在“中国”这个背景下进行法治的创新实践，必须有适合中国的法治理论，也一定会形成具有鲜明中国风格的学术流派。中国的转型期，从事法学理论和实践工作的同志面临的任务就是:紧紧围绕法治中国实践，创新法治理论，推动法学流派形成，寻找中国法治发展道路。