风电项目审批权下放对行业发展的影响分析及对策建议

孙建淼

（国华能源投资有限公司，北京 100007）

风电项目审批权下放对行业发展的影响分析及对策建议

孙建淼

（国华能源投资有限公司，北京 100007）

通过回顾我国风电行业项目审批政策的演变历程，阐述当前审批权限下放的行业背景和目的，从利弊两个方面分析新政实施对行业发展将产生的重要影响，并提出相应的对策建议，以促进风电企业的健康可持续发展。

风电；审批权；下放；影响；对策

0 引言

2013年5月，国务院发布《关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》，取消和下放117项行政审批项目。其中明确提出，将企业投资风电场项目核准由原来的国家发展改革委下放至地方政府投资主管部门。风电项目为何能进入审批权限下放名单？审批权限下放对行业发展影响几何？作为风电开发企业应如何应对？本文将对以上问题进行分析。

1 风电项目审批政策演变

为深刻理解风电项目审批权限下放的意义和影响，首先需要了解政策提出的背景。回顾近10年来风电项目审批政策的演变历程，实际上经历了抓大放小、权限上收和权限下放三个阶段。

1.1 第一阶段：抓大放小，促进行业发展

为贯彻落实《中华人民共和国可再生能源法》，促进我国可再生能源发电产业的快速发展，2006年1月，国家发改委出台《可再生能源发电有关规定》[1]，并明确提出5万千瓦及以上风力发电项目，由国家发改委核准或审批。其他项目由省级人民政府投资主管部门核准或审批，并报国家发改委备案。

表1 风电项目审批政策演变历程

图1 风电累计装机容量

国家一系列支持性政策的推出，激发了风电项目的投资热情。风电行业插上飞翔的翅膀，迎来快速发展机遇期，各路风电开发商纷纷跑马圈地，风电项目如雨后春笋般遍地开花，全国各地风电行业发展一片繁荣。自2006年以来，连续4年实现翻番式发展。至2010年末，风电装机容量已达到44.73GW，是2005年装机容量的36倍。这5年装机量的年均增速达到105%。

在这期间，全国各地出现了行业特有的“4.95万千瓦现象”。由于地方政府此前拥有50MW以下风电场的审批权，一些发电企业将大型风电项目分拆成多个小于50MW的小项目(多为49.5MW)进行申报，获得核准后，形成多个风电场分期接入电网、局部地区风电接入过于集中的局面。

在快速发展的同时，风电行业也暴露出很多潜在的问题。一方面，大量风电场的投建，导致风电设备供不应求，许多整机未经试运行就直接批量生产。随着风场设备的逐渐投产，产品故障问题也正在显现，国内风电场先后发生多起大面积脱网事故。另一方面，“4.95万千瓦现象”的大量出现，导致了“并网难”、“消纳难”等一系列问题，局部地区的弃风限电问题日趋严重，风电平均利用小时数连续数年下降，风电并网运行和消纳问题已经成为制约我国风电持续健康发展的重要因素。

1.2 第二阶段：权限上收，调整项目布局

针对第一阶段行业发展过程中出现的各种问题，自2011年起，国家能源局对风电行业开始回收地方审批权，调整项目布局。2011年8月，国家能源局出台了《风电开发建设管理暂行办法》[2]，要求各省核准风电项目前须先向国家能源局上报核准计划。项目经国家能源局备案后，方可享受国家可再生能源发展基金的电价补贴。

随着国家收回项目核准审批权，行业的无序发展得到明显遏制。国家能源局先后编制了“十二五”时期三批核准计划，共核准项目65.5GW。其中，核准项目重点区域调整到山西、山东、云南等消纳条件好、风电利用小时数高的地区，而内蒙古、吉林等限电严重地区的核准几乎停滞。经历了高速增长的风电行业进入紧缩调整期。自2010年以后，装机容量增速连续下滑，到2012年全国风电装机容量增速仅为21%，创近10年最低[3]。

尽管项目布局得到了调整，但限电问题不仅未能得到缓解，反而愈演愈烈。2012年度，全国弃风电量超过20TWh，个别省（区）风电利用小时数下降到1400h左右，严重影响了风电行业的经济效益。2012年,各风电开发商的盈利能力均出现不同程度的下滑，风电行业进入深度调整期。

风电项目开发的放缓，直接影响到上游的风电设备制造行业。根据各公司的财务报表显示，2012年,华锐风电和明阳风电分别亏损5.8亿元和3亿元，金风科技利润同比下降76%，众多小企业纷纷倒闭。风电设备行业遭遇前所未有的困难。

1.3 第三阶段：权限下放，激发行业活力

在这种背景下，国家做出了风电项目核准审批权限下放的决定。一方面，行业进入深度调整期，通过简化审批流程，以提高行政审批效率，激发行业活力，促进行业良性发展。另一方面，经过近10年的发展，整个行业趋于成熟，国家再次放开审批权也是顺理成章的。

2 风电审批权限下放的影响分析

此次将风电项目审批权下放地方，简化审批流程，对风电行业来讲是一个重大利好。但也要深刻认识到，新政的实施也将对行业发展产生一些负面影响。

2.1 新政产生的积极影响

（1）简化审批流程，有利于提高效率。审批权限下放减少了中央审批的程序，将有效提高风电开发效率，激发行业活力，促进行业良性发展。

（2）促进“大项目”、“大基地”的发展，有利于实现规模效应。企业在开发风电场时，不再需要将项目分割为若干个50MW的小项目，可以将项目作为一个整体进行开发、建设。这与国家建设“大项目”、“大基地”的导向是一致的。同时，也将进一步降低项目审批时间和审批费用，有利于实现规模效应。

2.2 新政带来的负面影响

地方政府拥有项目核准的权限加大，将可以自主地进行项目核准，政府寻租空间进一步加大。这不仅会影响项目开发模式，同时也会影响已投产项目的经营效益[4]。

一是地方政府寻租空间进一步加大，加重企业开发成本。拥有项目的绝对审批权后，地方政府或将待价而沽，提出更加苛刻的条件，从而加大项目开发难度。过去跑项目、倒路条的个别现象，或将更加严重，并将加重企业的开发成本，严重干扰市场秩序。特别是在南方风能资源相对丰富、电网条件好、消纳能力强的地区，资源竞争将进一步加剧。对于那些前期已经进入，并与地方政府保持良好关系的企业来讲，将会进一步巩固其在这些地区的先发优势。而后进入的企业则将面临较高的进入壁垒。

二是地方政府从短期政绩和地方经济增长的角度出发，盲目上项目，加剧弃风限电。自国家2011年项目审批权上交以来，“三北”等限电严重地区的项目核准工作几乎停滞，在这期间积攒了大量的待核准项目。这些地区风能资源丰富，享受过风电发展所带来的地方经济效益。这些地区政府重获项目审批权后，或将继续核准项目。这就意味着这些地区风电项目产能将进一步增大，供需矛盾进一步加剧，在电网条件未得到明显改善的情况下，势必将对现有项目造成冲击，从而加剧弃风限电，进一步影响项目的可利用小时数和经济效益。这不利于问题解决，最终损害整个行业的健康持续发展。

三是权力的扩大可能助长本已存在的地方保护主义。非本省企业不能开发本省风能资源、非本地制造机组不能在本地风电场使用等都将成为导致产能过剩、劣币驱逐良币的原因，不利于风电产业的良性发展。

四是对风电开发企业提出了更高的要求。项目审批管理方式发生较大变化，为项目开发带来不确定性。审批权限下放以前，风电开发企业对宏观管理部门的职责划分非常清楚，对办事的程序、规则很了解。审批权限下放后，企业面临较大不确定性，各个省级政府部门对项目审批管理提出不同的要求，各省区内部的管理方式和审批程序等各有特点，这就对企业提出了更高的要求。风电开发企业需要针对各省区的管理方式特点进行相应的调整。

2.3 综合分析

当然，要对新政实施将促进行业发展有充分的信心。这基于两个主要原因。一方面，风电行业经历了快速发展和深度调整阶段以后，各企业对行业的认识更加深刻，整个行业开始趋于成熟，从一味规模扩张的外延式发展转向更加注重发展质量的内涵式发展。经过这几年过山车式的大起大落后，风电企业学会了自我调节，将更加理性地进行投资决策。另一方面，尽管实施细则尚未出台，相信国家会在总体层面进行统筹协调，加强规划工作，提高规划的权威性和约束性。由国家能源局制定全国的风电发展规划，各省在国家规划前提下，制定自己的开发计划。避免地方政府为了发展地方经济，盲目批准项目，从而导致新一轮产能过剩。在政策层面将加强监管，保证风电行业持续发展。综合来看，审批权限下放对风电行业来讲，利大于弊，将有力促进行业良性发展。

3 风电审批权限下放的对策建议

作为风电开发企业，要理性认识新政实施将对行业发展产生的深刻影响，采取有效措施，积极应对，借政策的东风，实现企业自身的健康发展。可以采取以下四项具体措施：

3.1 密切关注实施细则，做好应对预案

目前新政实施细则尚未发布，审批权具体下放到哪一级政府、国家具体监管措施等具体内容将对项目开发模式产生实质性影响。风电开发企业应密切关注实施细则，同时还要密切关注电网建设规划、风电并网、消纳等相关政策变化，并提前做好应对预案。

3.2 灵活调整开发模式，适应形势变化

在继续开展传统项目开发方式的同时，根据具体情况，开阔工作思路，采取兼并收购、联合开发等方式，丰富开发模式，以适应形势变化。

回顾行业发展，风电企业开发项目以自建项目为主，兼并收购案例发生的规模较少。面对新的项目开发形势，企业可以更多地借助兼并收购方式，实现规模快速扩大。危机为企业兼并收购和行业整合提供了最好机会。在行业低谷时，企业盈利能力普遍下降，小企业则受困于较弱的成本控制能力和现金流的下降，普遍出现经营困难，勉强支撑。此时，大型企业雄厚的资金优势得到充分体现。企业可以通过并购方式，快速扩大规模。根据经验，行业低谷时，企业估值相对偏低，企业收购成本相对较低。

此外，针对新的项目开发形势，建议更多地采取联合开发的方式挖掘新项目。在合作伙伴选择上，选择在品牌、资金、人才、成本控制、资源等方面有互补的合作伙伴，发挥各自优势，实现优势互补，实现规模扩张。

3.3 努力提高管理水平，挖掘项目潜力

加大市场开拓力度，加强与政府有关部门、电力监管机构和电网公司的沟通协调，努力降低限电比例。提高风电场的精细化管理水平，建立健全各项工作制度，优化资源配置，降本增效，努力提升存量资产效益。

风电行业经历了规模快速发展的时代，进入深度调整期。外部环境越是复杂多变，越要强身固体，降本增效，提高自身管理能力。风电企业在管理水平、成本控制能力、运维水平、盈利能力等方面和世界一流水平相比还有较大差距。要全面盘点并深度挖掘企业效益的影响因素，积极采取措施，挖掘潜能，降本增效。一要建立度电必争的激励机制。完善各风电场内部对标工作，建立度电必争日常考核机制，坚持日计划、旬考评、月兑现，及时沟通、定期评价、以正向激励为主，对各级人员完成发电任务情况进行考核评价，电量目标责任到人。二要加强设备治理和维护，大力推进安全标准化管理。提高检修质量，减少风电机组设备故障，避免脱网事故发生，提高设备可利用小时数。三要合理调整风电场涉网技改工作计划，优化作业流程。四要科学安排检修，优化生产工艺，减少修理费、材料费支出，通过节能降耗，压缩生产成本。五要加强日常经营管理，节约管理费用、销售费用。六要加强与电网公司的沟通，及时跟进电费结算进度，加快应收帐款回笼工作，提高应收帐款周转率，降低资金成本。

3.4 做好前瞻性研究，抢占发展先机

认真研究低风速、高海拔和海上风电等目前条件仍不成熟，但发展前景广阔的领域，做好前瞻性研究，在条件成熟时，及时开拓，抢占发展先机，实现可持续性发展。

目前，我国风能开发主要集中在风能资源丰富的高风速区域。此类区域风能资源虽然丰富，但由于经济相对欠发达，无法消纳足够的风电，出现严重的弃风限电现象。且目前风电开发仅集中在风能资源丰富区和较丰富区，这部分区域分别占全国面积8%和18%，主要集中在“三北”地区和东南沿海等地，可开发地区面积较小。因此，幅员辽阔的低风速区域逐渐进入开发商视野。目前，所谓的“低风速地区”在国内一般被认为是国家气象局发布的我国风能三级区划指标体系中第三级区域，即为风能可利用区。全国范围内风能可利用区面积约占全国面积的50%。与高风速区域相比，低风速区域开发风电存在以下优势[5]：一是可开发面积广，开发潜能巨大，二是接近用电负荷中心，不存在远距离送出问题，降低送出成本。电网条件好，低风速风电既可以并网，也可离网就地使用，运行方式灵活方便，三是低风速风电运行维护费用低，度电成本低，且低风速风电单位造价也会随着推广规模的不断扩大而降低。四是电价高，增大了开发商盈利空间。值得一提的是，各地方响应国家号召进行新能源产业的布局，很多地方如山东、湖北等地，在标杆电价基础上还有财政补贴。低风速风电开发将有望成为风力发电未来的热点。

目前我国已开发的风电场项目中，90%集中在非高海拔地区。但在国家能源局下发的“十二五风电拟核准计划”项目清单中，高海拔风电项目的比例逐渐上升。主要设备厂商纷纷加大高海拔机组的研发力度，取得了长足进步。高海拔风电开发将日益受到重视。

我国海上风能资源丰富，且沿海地区靠近用电负荷中心，为海上风电发展创造了良好的条件。当前制约海上风电发展的因素还很多，海上风电的开发、建设和运维环境都比陆上要复杂，海上风电技术还不成熟，设备可靠性和耐腐蚀性需要进一步的验证，且海上风电的投资成本相对较高，开发商盈利能力相对较差[6]。这些因素交织作用，影响了开发商对海上风电的投资热情。但值得注意的是，以龙源、大唐为代表的企业着眼于未来发展，提前布局，积极开展海上风电示范项目，积累项目开发运营经验。随着技术的发展成熟，成本进一步下降，海上风电行业未来将有广阔的发展空间。作为风电开发商，目前要密切关注技术发展前沿和产业政策动态，在适当的时候参与潮间带或近海的风电场示范项目，深入了解海上风电场的成本结构，为布局海上风电产业积累开发、建设和运维经验。

[1] 国家发展和改革委员会.可再生能源发电有关规定[R].2006,1.

[2] 国家能源局.风电开发建设管理暂行办法[R].2011,8.

[3] 中国可再生能源协会风能专业委员会. 2012年中国风电装机容量统计[J]风能. 2013(3):37-41.

[4] 秦海岩.放权之后的隐忧[J].风能,2013(5):1.

[5] 张小雷,高崇伦,吴爱国.大型低风速风电场运行分析 [J].风能, 2013(4):66-69.

[6] 卞恩林.我国海上风电发展前景与制约因素分析[J].风能,2013(4):58-60.

The Impact and Countermeasure Suggestions on Industry Development for the Decentralization of Wind Power Project Authority Approval

Sun Jianmiao
（Guohua Energy Investment Co.,Ltd., Beijing 100007, China）

this paper reviewed the three stages of examination and authority approval policies on wind power project, explained the industry background and motivation of wind power project authority approval delegation. It also analyzed both positive and negative impact of new policy on industry development, and put forward to some suggestions for wind enterprises to accelerate their healthy, sustainable development.

wind industry; examination and authority approval; decentralization; impact; suggestions

TM614

A

1674-9219（2013）11-0064-05

2013-08-22。

孙建淼（1981-），工程师，博士， 2010年毕业于北京科技大学管理科学与工程专业，现就职于国华能源投资有限公司企业管理部，主要从事政策研究、战略规划、经营计划和经营分析工作。