我国公共就业和人才服务组织建设现状分析

建立健全公共就业和人才服务体系，实现公共就业和人才服务整合是推进国家大部制改革的初始目标，也是落实全国人社系统“五统一”精神的重要举措，通过课题组调研，各地公共就业和人才服务机构整合的情况如下。

一、公共就业和人才服务机构整合存在的问题

（一）统一的人力资源市场法规建设滞后

当前公共就业服务机构主要依据原劳动和社会保障部颁布的《就业服务与就业管理规定》，而人才服务机构主要依据的是原人事部颁布的《人才市场管理规定》，由于统一政策法规尚未出台，在两种服务机构统一管理方面缺乏政策和法律依据。

（二）两类机构职能交叉重叠或彼此矛盾

两类机构虽然服务对象不同，但在职业介绍、档案管理、职业指导、社会保险关系接续与待遇落实等方面的工作内容却非常类似，在一定程度上造成了重复建设和资源浪费，并且由于公共就业和人才服务机构实行不同的管理体制，执行不同的政策制度，使得两类机构在服务标准、经费使用、服务链条的衔接、信息统计等多方面存在问题或相互矛盾。

（三）不同层级的服务机构定位与职能没有差异化

据调查，多数省、市、区（县）不同层级服务机构的职能重叠，服务内容没有侧重，尤其中央、省级机构直接服务的内容较多，而对全省市、区（县）人力资源服务机构的业务指导、市场监管、从业人员培训、信息采集、汇总以及重要任务的分解等宏观管理相对较少，职能定位尚需进一步完善。

（四）财政投入不平衡

随着近年来中央对民生工作的大力支持和高度重视，公共服务机构的就业经费充足，每年由中央财政直接拨付，但人才工作方面的财政支持却普遍不足。由于组织部门负责对人才经费的管理，跨部门的协调沟通也给人才经费的申请带来不便。

（五）信息系统不统一

目前，全国公共就业与人才服务系统尚没有统一的工作信息平台，软件和监控方法没有上下一致标准，公共就业与人才服务信息不能共享，不仅造成信息资源的重复设置，也给使用者造成了不便。据反映，由于两个信息系统不统一，每当需要上报数据时，数据的统计和报表的汇总就成为老大难问题，有时下面的机构只有应付，人社部或各省开发建立统一的信息平台已成为当务之急。

（六）难以满足社会需求

由于两类机构根据不同身份提供不同的服务，服务内容的分割和服务链条的不完整，使个人择业和企业招聘员工时不得不在不同的机构和市场跑来跑去，给企业和求职者带来诸多不便，难以满足社会需求。

二、当前公共就业和人才服务机构整合状况

（一）整合的进展情况

目前，我国从中央到地方都在积极探索整合公共就业和人才服务机构、建立统一的公共服务和人才服务体系的路径和方法，但总体来说，还处于改革探索的初级阶段。根据这些改革实践发展的进程，大致可分为四个阶段：

1.改革酝酿阶段。对于公共就业和人才服务机构的改革整合，全国相当多省（市）人社部门还处于改革酝酿阶段，比较明显的特点是在公共就业与人才服务机构整合和职能调整方面还没有行动，仅有一些改革的想法，有的还在努力学习其他省市的改革方法。

2.改革设计阶段。有一些省、市人社部门的改革实践处于改革设计阶段，其基本特点是出台了机构整合的方案，但由于种种困难并没有开始执行方案，机构还没有进行实质上的整合。

3.改革启动和探索阶段。其基本特点是开始执行整合方案，对机构进行整合和职能调整，但由于改革时间不长，新机构的职能调整还没有完全理顺，有的还在进行磨合；有的则将改革的重点放在公共服务业务的初步调整上，如将原人才市场和劳动力市场的服务场所或服务窗口进行初步统一，将交叉、重复的服务业务进行梳理和合并；还有的则开始着手制度的统一和信息化建设的整合等。

4.改革深入推进阶段。个别省、市人社部门的改革实践属于改革深入推进阶段，其基本特点是，不但对政府的公共就业与人才服务机构进行了较大力度的整合和职能调整，而且改革推进比较顺利并取得突破性的进展或示范性成效，其改革实践在全国都属于先行范例。

（二）整合的主要障碍

1.顶层设计滞后。对于两类机构整合，人社部116号文件提出了地方两类服务机构整合的指导意见，但由于部级层面的整体规划还没有出台，各地人社部门基本上根据自己的情况进行整合，初步整合的机构名称、性质、职能设置、业务范围等大都不一样，对以后的上下贯通、省与省之间、市与市之间的横向衔接和交流造成了一定困难。

2.部门利益不同程度存在。受传统行政管理体系形成的部门分割影响，有些部门出于自身利益的考虑，对跨部门的改革和整合并不热心，有的即使是合并在一起，也仍然停留在形式上，职能调整难以到位，在很大程度上影响了整合的进程和效果。

3.两类机构性质复杂。原劳动部门和人事部门设立的公共就业和人才服务机构虽然多数都是事业单位，但由于机构性质不同、人员身份多种多样等问题，给两类机构的整合带来障碍。

4.机构整合基本条件不足。一是经费保障普遍不足；二是服务基础建设落后，整合后的服务场地难以解决；三是人员编制问题突出，编制内人员配置明显不足，这些问题极大地制约着机构整合的进程。

5.思想认识存在问题。有些公共就业和人才服务机构的同志对于整合有顾虑，如领导职数及部门利益的平衡、人员的安排等，认为如果因机构合并导致内部人员的矛盾还不如不整合，一些思想认识上的“潜规则” 也是改革的根本阻力之一。

（三）整合的成效

1.管理机制得以贯通。某些机构整合比较成功的省市，通过整合，在一定程度上解决了“城乡分割”、“身份分割”、“区域分割”、“管理分割”这四个制约人力资源市场发展的基础性矛盾，培育了人力资源市场公平性、开放性和均衡性，实现了管理制度和体制等方面功能和定位的统一，提高了人力资源市场管理与服务的效率。

2.职能的划分更趋合理。通过整合，有的省市在机构“三定”方案和市场发展规划上，横向体现了分类，合理确定综合性市场、人才市场、高校毕业生市场、农民工市场等细分市场的关系；纵向体现了分层，使得不同层次公共就业和人才服务机构的职能定位更加合理，提高了针对不同群体服务的能力和信息对称能力。

3.基本公共服务和人才服务得到加强。通过整合，基本公共就业和人才服务能力得到加强，服务范围更广，财政支持不均衡的状况也得到改善，如高校毕业生工作经费得到解决，并利用劳动保障基层平台，建立了从上至下的有效链接，深化了服务。

4.实现了资源共享，节约了成本。两类机构整合，组织变得相对精干，人员相对减少，行政经费缩减，避免职能重叠交叉，同时实现了基础设施、服务设备、信息资源以及基层平台等方面的资源共享，节约了成本，提高了效率。

5.方便了服务对象。过去，企业招聘和求职者寻找工作，需要劳动力市场和人才市场来回跑，两个市场整合以后，极大地方便了企业和求职者，他们只需要跑一个市场，就可以获取全方位的就业供求信息和一站式服务。

6.不同程度地实现了“五统一”。两类机构合并后，一些省市采取了具体的措施推进统一规范的人力资源市场建设，如统一领导、统一管理、统一两个市场信息平台建设和统一服务标准等，更大程度地实现了“五统一”，为更好地提高公共就业和人才服务水平提供了组织保障。

三、对整合的建议

（一）进行整体谋划和系统设计

公共就业和人才服务机构的整合，仅依靠基层进行的一些有益的改革探索，容易导致改革流于局部化、碎片化。公共就业和人才服务机构的整合，需要对公共就业和人才服务机构的组织架构体系进行科学分析，对各类机构的角色和关系有明确的定位，对公共就业和人才服务组织的横向和纵向布局统一谋划。

（二）建立高层次的统筹协调机制

建立高层次的统筹协调机制有利于从全局上把握改革的进程，强化改革决策机制，统筹调度各方面的资源，集中解决改革进程中的一些难点问题，将自上而下的改革与地方性的有益经验有机结合起来，确保改革的顺利推进。

（三）因地制宜，分步实施

当前改革整合尚处于探索阶段，各地可因地制宜，稳步推进，采取适合当地情况的措施，逐步解决整合过程中的矛盾，建议条件成熟的可率先改革，暂不具备条件的允许过渡，不搞“一刀切”。

（四）设计分级分类的组织架构

从中央到地方，每个层级的公共就业和人才服务组织设计应突出不同的职能，中央更侧重于宏观指导、总体政策制定、战略规划，各省厅侧重于各省工作的指导、政策制定和项目实施；各市及以下则更多是具体执行和实施。对于不同类别的机构也应有不同的设计，公共服务管理部门应突出管理的职能，公共服务执行部门应突出服务提供的职能。

（五）提供资源支持和经费保障

各地在建立统一的人力资源市场网络信息、加强基础设施建设、增加人员配备和提升从业人员能力建设等方面都需要资金的支持，建议各级政府部门积极采取措施，增加经费投入，确保公共就业服务机构和人才服务机构整合的顺利进行和公共服务效率的提升，更大程度满足经济社会发展与需求。

（作者单位：中国人事科学研究院）