美国食品药品管理局咨询委员会的作用及对我国的启示

张萍萍，陈永法

(中国药科大学国际医药商学院，南京 211198)

药品审评是药品审批制度的重要环节，新药上市申请需要经过多专业、多学科综合评审和评价，也因此会经常超出专职审评机构人员知识范围。鉴于此，很多国家建立了外部专家审评机构，如美国食品药品管理局(FDA)咨询委员会和中国药品专家审评委员会。经过20多年的改革和发展，我国药品专家审评委员会制度已逐步完善。笔者研究发现，FDA咨询委员会体制更加成熟，有很多地方值得我国参考和借鉴［1］。

1 美国FDA咨询委员会

美国《药品化妆品法案》第505章规定:为了给相关人员在《公共健康服务法》505部分和351部分规定的关于药物的临床研究和上市申请方面提供专家的咨询和建议，应该建立专家小组或使用在1997年FDA现代法案颁布之前成立的专家小组［2］。

1.1 FDA咨询委员会职能 FDA咨询委员会可以向FDA就所管辖产品的研发和评估提供独立的专业性和技术性支持，可以增加产品审查过程可信性，可以通过分享评估结果和责任评判以加速产品审查速度，可以向公民提供公共平台以讨论他们感兴趣的重大事项，可以让申请者和消费者随时了解产品研发、审查进程和FDA所管辖产业领域内的规则和指导原则变化，也可以向FDA反映外界对FDA规程的各种意见［3］。

FDA并非一定要采用委员会成员建议，但FDA会认真考虑咨询委员会所提出的看法和意见。虽然有很多因素会影响FDA最终决定，但咨询委员会的建议不能被忽视。事实上，FDA 做出判断时一向愿意采纳这些专家的意见，并且双方观点经常一致。此外，鉴于FDA 2007修订法案中的某些提议条款，咨询委员会的建议将显著影响新药审批过程。

1.2 咨询委员会专家组成 根据1997年FDA现代化法案(FDAMA)的规定，咨询委员会成员分为核心主要成员和专案成员。主要成员是指委员会指定的某科学领域内的专家，而专案成员则是当需要他们时才提供服务的人员。委员会成员服务的标准周期是4年，成员规模一般不扩大。

每个委员会的成员一般10～15人。咨询委员会的固定组成包括主席、执行秘书、消费者代表和专家委员。选定成员的一个重要原则是确保成员之间利益“相对平衡”，避免由于某一方或某几方的意愿导向而使得委员会提出的决议有失公平。专家委员会成员的组成多样，有治疗领域专家，不同领域医生(如儿科医生、内科医生)，不同领域的科学家(统计学家、药师)等。

咨询审评会上，除固定成员外，必须有制药企业代表参加，可能还有患者代表参加。FDA拥有约60名患者代表，视每次会议内容的需要而选派患者代表至各委员会参加会议［4］。

2 FDA咨询委员会的咨询机制

2.1 FDA咨询委员会议概况及影响因素 FDA咨询委员会通过举办会议的方式来表达其观点。FDA咨询委员会议通常讨论的主题为化学药品上市申请，如新药申请及补充申请、生物制品申请及补充申请、医疗器械上市前申请及补充申请等。除此之外，FDA还会召开专家委员会议讨论指南文件的制定、上市后监督、FDA制定的产品政策等信息［5］。

召开咨询委员会议的原因多样，如提供对公共健康问题的认识，提供独立的科学和技术支持，提高FDA决定可信度，向公众提供参与FDA决策的平台(公开的公众听众会)，提供更多的专门知识以协助FDA做出及时的决定等。在决定是否召开咨询委员会议时，FDA一般会考虑下面的因素:FDA在做出决定的过程中所涉及的问题是否涉及重大公共利益;FDA在做出决定的过程中所涉及的问题是否存在争议性;FDA在全面考虑问题时，咨询委员会能否给予特殊专业建议。如果满足上述一个或几个条件，FDA一般就会召开咨询委员会议［6］。

影响咨询委员会议的因素主要有3个方面。其一，管理咨询委员会的联邦法规，如联邦咨询委员会法(FACA)。其二，利益冲突的披露，如有疑问提出FDA所聘请的专家可能同时服务于制药企业，FDA和公众必须慎重考虑咨询委员会建议的公平性。其三，咨询委员会议的准备，包括成员的可用性，简报材料的提交进展，了解何时发布通知等［3］。

2.2 咨询委员会议基本程序 各咨询委员会通常每年开1～4次会议，但也可视FDA的需要增加或减少会议次数。

咨询委员会议中每个主题一般需要半天或一天的时间，主要包含下面几部分:①公共听证会，每个咨询委员会都包含公开部分，在公开的听证会中利益相关人可就相关的信息进行口头或书面阐述;②委员会讨论部分，委员会讨论之前在公开听证部分未解决的问题，且在尽可能的情况下，委员会应该对这些问题进行公开讨论;③展示封闭数据，禁止在公开部分展示的信息和法规规定的其他信息需在封闭的情况下，向委员会的成员展示，但如果信息是总摘要性质的、且并不禁止公开，则该信息应该在公开的情况下展示;④委员会闭门讨论。

FDA至少在会前60 d于《联邦公报》上公布会议通知，完全向公民公开，以吸引有兴趣的公众参加，想要参加公共讨论的人不需要提前与FDA联系，只要事先登记即可。在会议召开之前，FDA会提出会议提案、讨论内容及要表决的问题，并向咨询委员提交FDA审评报告及申请人申请资料摘要，以便使委员会成员在会前查阅相关文献资料。会议必须向公众公开，除非公开的讨论会侵犯申请方的隐私权、商业贸易秘密等，但即使是闭门的会议，也必须设定必要的公开部分。

按照美国联邦法规第 21章第 14.29节(21CFR14.29)的规定，每个咨询委员会议供公众发表建议的时间至少60 min。如果会议公开听证部分不需要60 min，这部分时间可以缩短。但如果讨论的主题关系到重大公众利益，60 min不足以听取全部的公众意见，则咨询委员会主席可以增加该部分讨论时间。会议和公开讨论部分的时间和地点应该至少在会议召开前15 d在《联邦公报》上公布。FDA通常规定每个参与人发言5～10 min，但如果有相当多的人申请发言，则FDA会根据相关的规定减少每个人的发言时间或者延长公共讨论部分时间，为尽可能多地听取不同的观点和意见，FDA可能要求有相似观点的人合并发言［7］。委员会议结束后会先公布相应新闻，约1个月后在网站上公布完整会议记录，整个会议还将录音，录音对外出售，以协助外界了解FDA审评结论的背景情况［8］。

会议流程大体可以表述为:会场预定，开幕式，会议介绍和相关情况披露，开幕词和问题概述，FDA和申请方对数据和问题进行陈述，召开公众听证会，对FDA所提问题的公开会议讨论，投票，休会［9］。

2.3 咨询委员会议中FDA的职责 ①FDA在咨询会议召开前的职责:至少在会议开始前1 d分发会议材料;联系咨询委员会的工作人员，开始安排会议;确定具有出席权利和投票权利的委员，对要求的事项进行公布和披露;准备议程，问题，背景材料，简报;至少在会议开始之前15 d编写和发布联邦通知;确定委员会交流时需要讨论的问题。②FDA在咨询会议召开时的职责:为会议的进行提供各种便利条件;介绍要讨论的专题和提供信息;回答委员会关于监管方面的问题。③FDA在咨询会议召开后的职责:整理咨询会议上提出的建议并在网站上公布;回答媒体的问题;内部讨论咨询委员会提出的建议，并继续审批该产品的申请;完成审查并采取行动［3］。

3 中国药品专家审评委员会制度

3.1 中国药品专家审评委员会的发展 ①药品专家审评委员会制度。1985年开始实施的《中华人民共和国药品管理法》，第二十四条首次从法律上明确规定药品审评专家咨询制度，随后，国家卫生部于1985年出台了《卫生部药品审评委员会章程》，对药品审评委员会的管理和运作提供了切实可行的指导原则。据此，我国于1986年成立了第一届卫生部药品审评委员会，作为卫生部进行新药审评和对已生产使用的药品进行再评价的技术咨询机构。药品审评委员会由卫生部聘请医疗、防疫、科研、教学和药检等方面的医学、药学专家组成［10］。这时的药品审评专家委员会及专家会议制度，是药品上市许可的法定必备环节，对于药品是否能获得许可具有至关重要的意义［11］。药品审评委员会在履行药品审评职责时，可采用审阅资料并提出意见和召开审评会议的方式。审评会议采取例会制度，一般每年定期召开全体委员会议，分委员会一般每半年召开一次会议，必要时可临时召开［12］。

②药品审评专家库制度。我国于1998年成立了国家药品监督管理局，为保障药品审评的科学和规范，国家药品监督管理局在1999年建立了国家药品审评专家库。2000年5月实施的《国家药品审评专家管理办法》规定了药品审评专家的基本条件、遴选程序、工作方式、权利义务及回避制度。该制度下，国家药品技术审评以专家审评咨询月会的形式进行，由药品审评中心组织药品审评专家召开，就特定品种的专业技术问题开展咨询。一般每月召开一次，每次2～5 d。专家审评咨询会议一般就技术审评过程中难以抉择的技术问题进行讨论，得出关于技术审评问题的专家意见，而不涉及品种的审评结论［13］。

3.2 中国的药品专家咨询会议 在我国，药品专家咨询会议由审评部门完成综合审评后提出，经批准后召开。会议时间是每个品种1 d，分为审阅资料、预备会议和正式会议3个阶段。设立资料审阅阶段，是基于对全面掌握研发者所提供的信息与咨询会议质量两者之间关系重要性的认识，预备会议阶段主要是中心审评人员与专家的交流，以形成供正式会议讨论的相关问题，从而提高正式会议的效率和质量，这两个阶段由专家和审评中心两方参与;正式会议由专家、注册的申请人和审评中心三方共同参与讨论，以达到充分沟通、交流的目的［13］。

专家咨询正式会议包含:介绍与会人员、会议目的、议程、拟讨论的问题;注册申请人结合研制情况就会议拟讨论问题进行说明;与会人员就申请人说明报告中不清楚的问题提问;与会人员进行现场讨论;注册申请人退场;专家撰写咨询意见;会议总结［14］。

4 FDA咨询委员会对我国的启示

4.1 专家组成员的设置 FDA咨询委员会中的专家成员组成多样化，除包括各领域内的专家外，还有行业代表、消费者代表、患者代表，以及FDA职员作为执行秘书。我国目前采取的是专家库形式的药品审评委员会制度，专家库内专家数量众多且专业涵盖丰富，在举行咨询会议时，从专家库内选取符合各项要求的专家参加会议。但我国的咨询委员会议中并未全程引入制药行业的代表和消费者及患者代表，也就是说这些人所代表的利益团体未参与到会议讨论中。我国应参考FDA在咨询委员会议中充分考虑并平衡各方利益的做法［15］，在举行药品专家咨询会议时尽量全面考虑相关利益方。

4.2 专家遴选要求 FDA要求委员会议开始时宣读与会议冲突的各项事项，如存在利益冲突应该回避，特别是经济上的利益冲突。FDA对委员会成员经济利益冲突的关注由来已久，2000年2月还专门颁布了针对委员会成员、咨询顾问及相关专家经济利益冲突管理的指导文件，以确保委员会所做出的判定是公平和科学的。

我国专家委员正式会议中没有设置类似的步骤，只在相关的规定中要求委员会成员在涉及利益冲突时主动回避。因此可以看出，我国在咨询委员会成员利益冲突的公开性和透明度方面都有待改善。在这方面，可以借鉴FDA专家遴选的要求，每一个委员会成员在参加咨询会议之前，要公开披露任何与其相关的利益冲突的类型、性质和程度，并且规定在这份披露文件公开之前，委员会成员不能参加会议，以使我国的药品审评更加合理公正。

4.3 咨询委员会议公开 FDA咨询委员会议要求包含公共讨论环节，委员会的讨论部分也应尽量公开，并且还规定至少应有60 min供公众发表意见。FDA的网站上会公布会议完整记录，咨询委员会议十分公开和透明。但我国的专家委员会议中没有制定公开环节，相关信息的发布也比较滞后。鉴于此，应增进委员会工作的透明度，借鉴FDA委员会网站对各种信息的公开速度和程度，及时发布会议信息、热点问题和各方评议等公众所关心的问题。

［1］苏苗罕.健全药品审评专家咨询制度的思考［N］.中国医药报，2008－04－12(06).

［2］曹利亚，郭林.美国药品安全监管历程与监测体系［M］.北京:中国医药科技出版社，2006:149－156.

［3］KATHERINE N.Role of advisory committee meetings in drug development［R］.2006 NORD Annual Conference，29，2006.

［4］张象麟，刘璐，叶祖光.简介美国药品专家咨询委员会及我国药品专家审评委员会［J］.中国新药杂志，2003，12(10):789－791.

［5］Preparation and Public Availability of Information Given to Advisory Committee Members［EB/OL］.http://www.fda.gov/downloads/Regulatory Information/Guidances/UCM125650.pdf，2011 －06 －07.

［6］Guidance for the Public and FDA Staff on Convening Advisory Committee Meetings［EB/OL］.http://www.fda.gov/downloads/RegulatoryInformation/Guidances/UCM125651.pdf，2011 －06 －07.