我国应对国外“双反”贸易摩擦需要有新思路

■ 苏华山 北京大学

近年来，我国与美国、欧盟等主要贸易伙伴之间的贸易摩擦频繁发生，尤其是2008年国际金融危机爆发之后，世界经济陷入衰退，各国普遍增强了贸易保护主义措施，贸易摩擦愈演愈烈。例如，最近中美之间关于我国光伏产品贸易的纠纷就是一个典型案例。贸易保护的主要形式包括：对我国出口产品进行反倾销、反补贴指控，或者启动保障措施、特别保障措施等，其中以反倾销和反补贴立案调查（简称为“双反”案件）的方式最为常见。从1995年至2010年，国外对华发起的反倾销案件累计800多起。反补贴案件也快速上升，自2004年发生首次对华反补贴以来，此类案件累计发生40多起。目前全球约1/3的反倾销案以及约2/3的反补贴案都是针对中国产品的。

一、我国遭遇的“双反”贸易摩擦概况

（一）我国遭遇的“双反”贸易摩擦频繁，且呈不断上升的趋势

自1995年以来，我国长期受到各国贸易保护主义者的攻击，在过去的16年中，我国每年都是遭遇反倾销最多的国家。最近5年来，我国都是反补贴调查的重点目标。而且，近10年来，被起诉案件数量以及占全球案件的比率均不断攀升，如表1所示，至2008年金融危机时达到了顶峰，对我国的反倾销达到了75起，占全球总案件的35%。2010年，针对我国的反倾销案件43起，占全球总量的33%；反补贴案件6起，占全球案件总量的60%，我国仍是全球国际贸易中“双反”案件的最大受害者。

表1 2003年—2010年我国遭遇的“双反”调查状况

（二）发展中国家对我国“双反”调查增加，数量超过发达国家

与我国发生贸易摩擦的既有美国、欧盟等发达国家，也有印度、土耳其、巴西等发展中国家，还有韩国、东盟等新兴市场，范围较为广泛。长期以来，与发达国家的贸易摩擦受到的关注较多，与发展中国家的贸易摩擦受到的重视程度不足。从统计数据来看，印度对我国的反倾销数量已超过美国等发达国家，且对华反倾销占该国发起反倾销总数的50%以上，这表明该国与我国的贸易冲突非常剧烈。以印度为首发展中国家对我国反倾销立案占总数的2/3左右。在对外贸易实践中，应该具体分析我国与不同类型国家贸易摩擦的根源与特点，以便采取妥善的措施化解或缓和矛盾，促进对外贸易的平稳发展。

（三）对外贸易摩擦涉及的商品种类繁多，涉及行业相对集中

迄今为止，我国对外贸易商品中大多数品种都遭受过国外的反倾销或反补贴起诉，所以，涉及的品种很多。但是，从涉及的频率上而言，则大多数“双反”调查都集中发生在少数几个行业。统计数据显示，我国遭受“双反”调查最多的产品集中在如下几个行业：（1）贱金属及贱金属制品；（2）化工产品；（3）机电产品与零部件；（5）纺织品；（6）塑料、橡胶原料及其制成品等。针对我国这些行业产品的“双反”案件占总量的3/4左右，可以发现，这些行业大都是一些附加值较低、劳动密集型的传统工业原料或制成品。至于其他科技含量和附加值较高的产品，虽偶尔也会遭遇“双反”调查，但数量相对较少。

二、对外贸易摩擦频发的根源探析

（一）我国长期的对外贸易顺差是贸易摩擦的直接原因

如图1所示，自1994年以来，我国对外贸易保持持续顺差，并且2004年之后贸易顺差迅速扩大，至2008年达到顶峰。国际金融危机爆发后，我国贸易顺差有所下降，但仍保持在较高的绝对水平。通过分析可以发现，与我国发生贸易摩擦最多的国家是美国、欧盟国家和印度，而我国的对外贸易顺差也主要来自于这些国家。也就是说，贸易顺差与贸易摩擦具有同向变化的趋势。无论是发达国家，还是发展中国家，一旦其对中国的贸易出现逆差，就会出现更加强烈的贸易保护主义倾向。

然而，发达国家与发展中国家对中国采取贸易保护措施的原因是不同的。对于发达国家而言，其国内产业结构与中国是互补的，从中国进口的产品在其国内已属淘汰行列，因此，抑制从中国进口并非出于保护国内的产业目的，其用意主要表现在三个方面：（1）促使中国更多从该国进口产品，促进该国的就业；（2）以贸易保护措施抑制中国经济的快速发展；（3）政治家们将其作为获取民众支持的手段。而发展中国家贸易伙伴则有所不同，其国内产业与中国较为相似，因此，与中国的产品存在高度的竞争关系。抑制从我国进口，能够增强其国内产业的竞争力，促进这些产业的发展，以便在全球市场与中国的产品进行角逐。同时，也能增加其国内的就业。尽管最终目的不同，但是，我国的贸易顺差成为其采取贸易保护措施的共同的理由。

（二）经济衰退是贸易摩擦频发的内在根源

贸易摩擦与经济周期是密切相关的，在经济衰退阶段，由于国内需求减少，失业增加，因此，一些逆差国对于贸易差额的变动更加敏感，更倾向于采取贸易保护主义的措施。自2008年起，美国次贷危机引发了全球性的金融危机，各国经济普遍陷入了衰退。另外，欧洲各国的主权债务危机不断恶化，各国不得不大力紧缩财政支出，这对经济的影响如同雪上加霜，使得经济衰退复苏更加缓慢。以美国为例，金融危机时期其失业率一度超过10%，目前仍在9.2%左右。

图1 我国对外贸易顺差变化趋势

高失业率不仅是个经济问题，还会引发社会的动荡，例如欧洲各国多次爆发抗议财政紧缩的游行示威，美国不久前也发生了“占领华尔街”运动。在此困境下，这些国家的政府在很大程度上将贸易保护主义的措施作为一种安抚民众的政治工具，以图安抚民众的情绪，将民众的不满引导至中国的贸易顺差问题上来。从统计数据可以看出，2008年和2009年是金融危机最严重的时期，我国所遭遇的“双反”案件数量大幅增加，达到历史最高位。2010年，经济衰退有所缓和，“双反”案件也有所下降，这就很好的验证了上述命题。由于全球经济复苏不理想，可以预计，未来一段时期我国对外贸易摩擦仍将维持在较高水平。

（三）国际贸易中我国所处的不平等地位给贸易保护者以可乘之机

近年来，我国不断深化市场经济改革，市场化程度不断提高。然而，我国在加入世界贸易组织（WTO）谈判中，出于尽快入世的综合考虑，未能争取到市场经济地位，由此给日后的国际贸易埋下了隐患，也给近十余年来各国针对我国的反倾销提供了可乘之机。在反倾销调查时，这些国家并非按照被调查商品对我国的真实成本进行公平的判决，而是寻找一个与我国发展程度相当的国家作为替代国，使用该产品在替代国的成本作为判断是否倾销的依据。由于替代国的选择存在很强的主观性，往往被起诉产品在替代国的成本远远高出在我国生产的真实成本，使得反倾销立案很容易就能达到目的，对我国而言非常不公平。

在中国政府的外交努力下，目前已有八十多个国家承认我国的完全市场经济地位。然而，位列我国贸易伙伴前三位的美国、欧盟和日本对我国的市场经济地位仍不予承认，这些国家仍打算继续将我国的不平等地位作为贸易保护的“杀手锏”。2016年以后，这种局面才能彻底终结，根据加入世贸组织的协议，届时我国将自动取得完全市场经济地位。然而，在今后五年中，仍需关注这个因素对我国贸易的负面影响。

（四）各国新兴产业的发展为贸易摩擦提供了新的聚焦点

随着全球气候的恶化，各国经济逐渐由传统模式向低碳经济模式发展。低碳经济的基本要求是“低能耗、低污染、低排放”，由此促生了以新能源、新材料、信息产业、生物医药等产业为代表的新兴产业。在世界经济衰退的背景下，各国把新兴产业的发展作为新的经济增长点，国际竞争会非常激烈，因而，这些产业也成为了国际贸易摩擦中新的聚焦点。

我国新兴产业发展虽然与欧美有一定的差距，但是，我国政府对新兴产业高度重视，并且给予大力支持，近年来这些产业的发展突飞猛进，部分产品也达到了世界先进水平。我国新兴产业的发展态势让发达国家感到了强烈的竞争压力，因此，国外对华贸易摩擦逐渐由我国处于比较优势的传统低端产业蔓延到新兴产业。2010年以来，美国对新能源产业启动了一系列“双反”调查，涉及太阳能、风能、新能源汽车等多类产品，涉案企业多达150家以上。最近，美国又对中国生产的晶体硅光伏电池展开“双反”调查，并且在很短的时间内裁定我国光伏电池产品对其国内产业造成损害。根据上述分析，可以预计在未来一段时期，新兴产业的贸易保护仍将盛行，针对我国这些产业的贸易摩擦还将增加。

（五）反补贴是美国执意违背世贸组织规则的做法

根据世贸组织的规定，反补贴措施不适用于非市场经济国家，因为在非市场经济条件下，政府与企业并未分开，难以清楚的界定哪些属于政府补贴。美国一方面不肯承认我国的市场经济地位，另一方面却又屡次对我国产品进行反补贴调查和制裁。这种做法不仅是自相矛盾的，而且违反了世贸组织的基本规则，也不符合美国国内的法律。美国政府的这种霸权主义行为，增加了对华“双反”贸易摩擦。

最近我国工程轮胎“双反”案受害企业之一的河北兴茂起诉美国商务部，被美国国际贸易法院和联邦巡回法院相继裁定美国政府对华反补贴行为违法。事实是美国政府明知违法而故意为之，或许这一裁定会使美国政府对华反补贴有所收敛，但也不排除美国为了强化对华反补贴，在2016年之前承认中国的市场经济地位，届时对华采取反补贴措施就不再违反世贸组织规定和美国相关法律。因此，长期来看美国等贸易伙伴的对华反补贴案件仍将呈现出上升的趋势，对此我国应做好充分的准备。

三、我国应对“双反”贸易摩擦的战略思考

（一）需要进一步完善和优化对外贸易政策

长期以来，我国鼓励出口的一系列优惠措施对我国贸易的发展作出了较大贡献。然而，如今我国经济实力和各产业发展程度已经获得了很大的提升，外汇储备也突破了3.2万亿美元，不用迫切的依靠贸易顺差“出口创汇”。在此背景下，长期沿用下来的一些鼓励出口的政策不仅增加了贸易摩擦，而且也不利于我国经济自身的可持续发展。需要对这些政策进行反思、调整和完善，重点在于下列三个方面：（1）在制定贸易政策方面，应该从优化产业结构的高度，重点鼓励那些科技含量和附加值较高企业的出口，反之，对于高耗能、高污染产品以及资源性产品的出口，不仅不应给予税收优惠，反而应该予以限制。（2）加强劳动保护，保障劳动者的合法权益和待遇。我国对劳动者保护不足，劳动者工资过低，工资增长过慢是导致部分商品出口价格过低的原因之一，这些产品最容易遭到“双反”调查。这种状况实质上是牺牲国内劳动者的福利去补贴国外消费者，最终还增加了贸易摩擦，是一种畸形的发展模式。（3）抑制国内出口企业的恶性、无序竞争。这种竞争往往引起价格战，价格降到一定程度，就会引发国外的贸易保护。通过上述几方面的调整，既可以促进经济的健康发展，又能够减少贸易摩擦发生的概率。

（二）加强行业协会在反倾销等贸易摩擦中的作用

反倾销等贸易保护主义措施影响的是整个行业的所有企业，然而，对于有些行业而言，由于生产过于分散，每家企业规模都太小，没有足够的资金实力和反倾销经验，因此，导致了中国企业的反倾销应诉率和胜诉率都很低。统计显示，不但针对我国的反倾销案件最多，而且80%以上的反倾销都会被采取最终措施，该比率远高于其他国家。

其实行业协会在应对反倾销中能够起到如下三个方面的作用：（1）利用信息优势，建立起一整套完善的反倾销预警机制。一旦发现可能被发倾销的因素，即使帮助企业协调和调整。尤其是企业之间的价格竞争，行业协会能够发挥政府部门难以达到的协调作用，尽可能减少被反倾销的可能。（2）行业协会作为经常性的应对外贸摩擦的机构，能够储备专门的人才用于解决贸易摩擦问题，积累的经验更加丰富，解决该问题更容易获得成功。（3）解决在“双反”诉讼中的搭便车问题，整合与分配各企业的资源，提高“双反”案件的胜诉率。

（三）进一步增强我国在“双反”贸易摩擦中的反制措施

针对国外的“双反”贸易制裁，我国也应该继续完善针对国外的反倾销反补贴措施。我国对外采取“双反”措施起步较晚，直至1997年才出台《中华人民共和国反倾销反补贴条例》。2001年对该法规进行完善，将反倾销与反补贴条例分开。然而，“双反”条例仍属政府法规，未成为国家法律。在过去的实践中，我国已对多个国家展开百余起反倾销立案调查，立案数量提升较快，成为了对外贸易博弈中有效的工具。然而，目前我国对外反倾销仍然不够成熟，虽然立案数量较多，但是，最终所采取的反倾销关税偏低，力度不够。对外反补贴立案仅有5起，且仅有2起采取了最终措施，反补贴力度偏小。在当今的国际贸易中，各贸易伙伴之间相互依赖，只有增强我方在贸易摩擦博弈中的筹码，才能使对方不敢轻易对我国产品实施反倾销等措施。为此，我国应该继续完善相关法律，培养更多的发倾销反补贴法律人才，同时，进一步增强国内企业和行业协会的“双反”意识，提高我国对外“双反”的效率和力度。

（四）逐步将政府的出口补贴转变为对新兴产业的研发投入

出口补贴只能暂时增加相关产品出口，并不能从根本上提升产业竞争力，部分企业还养成了依赖补贴、不思进取的惰性。与此同时，被补贴产品给国外的“反补贴”调查提供了口实，如果最终被贸易制裁，则不仅浪费了财政资金，还丧失了正常对外出口的机会。近年来反补贴案件的激增，在一定程度上表明出口补贴政策的缺陷。因此，政府应当转变思路，逐步将出口补贴的资金转移到对新兴产业研发的支持上，由于新兴产业处于萌芽或成长阶段，且大多属于技术密集型产业，亟需资金支持，政府对这些产业研发的投入可以使其国际竞争力快速提升，促进这些产业的出口。同时，那些原来只能依靠补贴存活的外贸企业，很多属于夕阳行业，可以任由市场规则淘汰。如此一来，在实现产业升级的同时，也减少了国外以反补贴为由挑起的贸易摩擦。

（五）鼓励我国外贸企业的对外投资，促使其将生产环节向国外转移

多年来，我国引进国外直接投资的规模远远大于国内企业的对外投资，一个重要因素是对于引进FDI的管制很宽松，对国内企业跨国直接投资审批较为严厉。导致FDI净流入使得我国很多行业成为了全球制造中心，扩大了外贸顺差，加剧了“双反”贸易摩擦。在上述背景下，政府应当鼓励我国企业对外直接投资，将生产环节向国外转移。该措施可以缓和“双反”外贸摩擦，理由有两点：第一，我国企业在国外生产的产品不计入我国的贸易账户，减少了贸易顺差，减弱了一些国家以贸易失衡为由挑起贸易摩擦的动力；第二，由于这部分产品的产地在国外，因此，相关国家在“双反”调查中不能使用“非市场经济”地位作为借口，降低了“双反”案件最终采取制裁措施的可能性。在对外投资和转移的过程中，短期内应当优先鼓励那些实力雄厚、产品知名度较高的企业向外转移。长期内，随着我国劳动力成本的提升，部分劳动密集型产业也可以转移到更具有竞争优势的国家生产。▲

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