完善部门预算编审科学化精细化管理的探讨

■朱 磊 王志奇 徐 超

完善部门预算编审科学化精细化管理的探讨

■朱 磊 王志奇 徐 超

一年一度的预算编审工作又开始了，预算、编审作为县级财政年度定盘子的重要环节，是财政经济发展的前哨，随着经济和社会事业的不断发展，县级财政状况发生了显著变化，在财力不断增加的同时，支出范围和规模逐步扩大，管理内容进一步拓宽。如何做到科学化、精细化管理，发挥贫困山区财政有限资金的最大用途，确保财政资金安全、有效使用，本文将从预算、编审两方面浅谈一下相关见解。

一、县级预算编制

县级预算是在乡镇、县直各单位部门预算基础上汇总而成，预算编制必须按照 《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》等有关规定，要紧紧围绕当地党委政府工作中心，贯彻落实科学发展观，按照构建和谐社会和建立公共财政体系的要求，统筹安排财力，优化支出结构，统一支出标准，规范支出管理。提高预算编制的科学性和预算公开透明度，提升预算管理绩效和科学化、精细化管理水平，确保机关事业单位正常运转和社会各项事业的全面发展,预算编制必须做到以下几点。

(一）把握六大原则

1、综合预算原则。各部门要将所有预算收入，包括财政补助收入、非税收入和其他收入等全部纳入部门预算，统筹安排支出，实现预算统编，提高财政资金使用效益。

2、依法理财原则。加快推进县级部门预算编制、国库集中支付、非税收入收缴、基本财力保障机制、乡财县管、预算支出绩效管理等改革，努力提高县级财政预算管理水平。预算编制符合《预算法》和其他法律、法规，体现国家方针政策。收入合法合规，支出符合财政宏观调控目标，确保相关支出达到法定增长。增强预算编制法律意识，自觉接受县乡两级人大对预算的审查监督，提高依法理财水平。

3、突出重点原则。预算资金的安排，应体现公共财政的基本要求，坚持先吃饭，后建设；先重点，后一般。在保障基本支出的基础上，项目支出按照轻重缓急排序。

4、注重绩效原则。认真履行公共财政职能，进一步优化县级财政支出结构，确保县级基本支出需求，努力提高财政资金使用效益。建立和完善绩效评价制度，建立项目的事前评估、事中监督和事后评价机制，加强财政支出绩效评价结果的应用，不断提高预算资金的使用效益，使预算资金的安排和使用由“重分配”向“重管理”转变。

5、诚实守信原则。一个单位的预算是由从事会计工作人员完成，会计人员必须操守的“十六字”方针，不能弄虚作假，一是一，二是二，否则预算编制就失去了客观存在的本身意义。

6、平衡对待原则。按照预算公开、公正、公平的要求，规范县级财政预算管理，严格县级预算编报程序和预算执行，自觉接受同级人大常委会、审计和上级财政部门的监督检查。在区域和特殊部门经费足额保障下，必须一视同仁，不能随意“开小灶”、搞追加，否则别的单位心理就不平衡，势必造成预算人为不真。

(二)做好三块预算

规范、完整的部门预算需包括三个内容：收入预算、支出预算和政府采购预算。

1、收入预算。一是财政拨款收入。按财政核定的财政拨款标准计算编制。二是非税收入。包括行政事业性收费收入、政府性基金、专项收入、罚没收入、国有资源 (资产)有偿使用收入、其他非税收入（附属单位上缴收入、捐赠收入、事业单位经营服务收入、广告收入、彩票公益金、利息收入等）。在填报非税收入时，各单位要以职能范围和政府政策为依据，结合上年收入情况和当年政策性增减变动因素（要有文件依据），合理预测当年非税收入。三是上年结余结转资金。包括财政拨款（补助）结余结转，非税收入结余结转，其他结余结转。

2、支出预算。①人员经费支出预算的编制。人员经费支出预算按各部门在编在岗人数、离退休实有人数以及国家统一的政策编制。各项保留津贴统一按区域文件规定编制，各单位不得自行制定津贴补贴项目。②商品和服务支出预算的编制。县直单位根据分类分档商品和服务支出定额标准，按照各部门的实有人数及相应级别领导人数核定。对乡镇的商品和服务支出最高标准进行人均限额。③项目支出预算的编制。各部门要加强对项目的分类管理和审核论证，根据部门职能任务结合单位财力情况按照轻重缓急顺序进行编制，并要提供项目说明书及测算依据。对当地党委、政府确定的重点支出项目，要逐一提供相关依据(包括相关文件和会议纪要)。各主管部门要按照公共财政要求及全县经济和社会事业发展计划统筹考虑本部门项目资金安排计划，要加强对下属各单位项目支出的绩效考核，实行跟踪问效制，并将绩效考评结果作为项目预算安排的参考依据。④对新增国有资产应根据省财政厅《关于做好清产核资数据核查与批复结果运用工作的通知》（鄂财行资[2007]8号）要求，将各单位当年新增资产的预算情况先送财政部门审核，重点对房屋维修改造项目、专用设备(含车辆)购置以及项目经费中的设备购置等固定资产新增事项进行审核,并按财政部35号、36号令对资产购置类项目履行必要的审批程序，否则新增资产支出不能纳入部门预算。

3、政府采购预算。凡使用财政性资金采购符合政府采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为，都要编入政府采购预算。各部门和单位在编制年度预算的同时，应当将政府采购项目和预算资金列出，并详细填列采购项目名称、采购类型、配置标准、数量、单价等，并对采购依据详尽说明，不得编制无资金来源的政府采购预算。如果一个支出项目包含有部分政府采购项目，则必须将这些属于政府采购的项目逐项列出。政府采购预算包括基本支出预算和项目支出预算中所有符合政府采购范畴的支出项目。

(三)达到三个效果

一是“实”，就是实在，不能首先偏离了预算的初衷，在保证单位正常运转前提下，既能发展，又能开展工作。各级财政部门要高度重视收入管理工作，在认真组织税费收入的同时，认真研究国家政策导向，积极争取中央补助收入，确保县级财政收入稳定增长。在巩固现有基础财源的同时，积极培育新税源，实现经济发展与财源建设有机结合和良性互动，带动财政收入持续稳定增长。进一步立足县情和区位优势，紧紧抓住中央推进农村改革发展的时代机遇、国家支持西部山区发展的政策机遇和中央扩大内需的现实机遇，充分把握国家政策支持的范围和领域，重点围绕推进基本公共服务均等化、主体功能区建设、保障和改善民生、促进经济发展方式转变和区域协调发展等，精心谋划一批能够带动本县经济社会发展的大项目、好项目，加快项目库建设步伐，不断补充和增加新项目，保证项目后续不断，做到项目申报一批、开工一批、储备一批，以项目建设拉动财政收入增长。

二是“优”，就是优质，一本好预算就是通盘考虑单位全年工作重心，收支涵盖面全。实现公共服务均等化，保障基本公共服务支出是县级政府的重要任务和职责，也是今后公共财政改革的主要方向。县级财政部门要认真贯彻落实省政府的相关政策要求，加快推进建立县级基本财力保障机制。要进一步调整优化县级支出结构，规范基本支出标准，逐步提高机构运转、基础教育、公共卫生及民生保障水平，采取切实有效措施，努力确保县级基本公共服务支出需求。要紧紧抓住预算编制这个“龙头”，针对薄弱环节，进一步完善管理体系，健全机制和规范工作流程，努力提高预算编制的科学性、准确性和精细化程度。细化基本支出和项目支出预算编制，逐步实现预算编制全部细化到“项”级科目和落实到具体执行项目。要严格零基预算编制，合理确定人员、车辆等编制，细化公用经费支出标准，严格按编制、开支标准核定人员、公用经费。

三是“效”，就是效果，也是对预算跟踪问效和检验单位预算编制的好坏，如果收支不能跟上时间进度，甚至出现运转不畅、职工福利待遇难以兑现现象，那就证明预算编制之初违背了常理。预算一经确定，不得随意超支，更不能无预算支出，也不再办理预算追加。预算执行中如遇县委、县政府交办的重要事项或突发事件，预算部门应及时提出追加预算申请，并提供相关文件，坚持按照先预算后执行的原则办理追加预算。坚持勤俭节约办事业的方针，牢固树立过“紧日子”的思想，切实把有限的资金用在群众最需要、事业最需要、发展最需要的地方。选择有关重点项目、民生项目，积极推行预算支出绩效评价试点。规范管理办法，努力把绩效评价结果运用到改进预算管理和以后年度编制预算中。逐步建立绩效评价结果公示制度，自觉接受社会监督，切实提高财政资金使用效益。

二、县级预算审核

在乡镇、县直各部门“一上”预算草案到位后，县级预算编审中心应着重从以下几个方面进行审核。

一是人员经费审核，财政供养人员是财政预算编制的先决条件，要结合财政预算、结算、决算，实行信息化管理，对预算单位的机构、编制、人员、资产等情况进行摸底清查，实行年度间的动态管理，对人员生存去留级别状况进行系统分类，加大打假力度，对在职人员、在职不在岗人员、在岗不在职人员、离退休人员、人事代理人员、公益性岗位人员、临时工要按不同标准进行分段核算，同时要对在职人员级别工资、职务（岗位）工资、薪级工资、艰边津贴、规范津贴补贴审核。对离退休人员离退休费、生活补贴、护理费审核，谨防人为操作就高不就低，形成假预算。

二是公用经费审核，按照量入为出，科学、合理的原则，在优先保证部门（单位）基本支出需要前提下，通过标准定额体系与单位基础数据库相结合，加强与人有关的商品和服务支出的审核，包括办公费 （办公用品费、报刊费）、印刷费、邮电费、水费、电费、差旅费、办公用房一般维修费、一般办公设备购置费、其他费用；加强与物有关的公用经费审核，包括公务用车运行维护费、会议费；加强与相关经费或工资总额比例有关的公用经费的审核，包括公务接待费、培训费、福利费、工会经费。把“三公”经费控制在额度可操纵范围内。

三是项目支出审核，项目支出预算是各单位为完成其特定的行政工作任务或事业发展目标,在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划。其范围包括：各单位在行政事业经费开支的大型修缮费、大型会议、大型购置以及其他行政事业性项目，乡镇及县直各部门提出的项目支出，汇总到县级经过严格遴选、论证、审核和排序后，应入“项目库”管理，要对项目提出可行性论证等细致审核，把每一项目支出细分到商品采购、劳务支出等支出上，以便跟踪问效，项目支出安排必须按一定比例，围绕科学性、合理性要求，以收定支核定原则，符合逻辑，不可无序进行，以免形成“空头预算”。

部门编制和申报下年度预算时，应将净结余资金全部作为该部门下一年度预算的首要来源，统筹安排该部门的重点项目支出。县财政在安排项目支出预算时，应优先安排使用结余资金，并将结余资金统筹纳入下一年度预算编制的部门项目预算；对未纳入下一年度预算编制的净结余，由县财政收回，统筹用于全县的预算安排；对确因正常资金调度、项目实施进度等原因造成的项目结余，应继续留归单位使用。

湖北省竹溪县财政局）