论我国导游从业相关法律之检讨与重构

牛立夫

（曲阜师范大学 法学院，山东 日照 276800）

论我国导游从业相关法律之检讨与重构

牛立夫

（曲阜师范大学 法学院，山东 日照 276800）

曾经风光无限的导游如今成为众多旅游纠纷中的众矢之的。强迫购物、改点加点、甩团离团、殴打谩骂游客等都被认为是导游惹的祸。其实，导游也是受害者，内容陈旧粗疏的《导游人员管理条例》无法充分保护导游的合法权益，使其不得已而“为恶”。文章认为，应当制定一部内容全新、效力更高的《导游人员法》。同时要提高导游的从业资格，建立以基本工资为主，带团津贴和佣金为辅的薪酬办法并赋予导游报酬请求权，适当放宽导游禁止执业的条件。唯此，方能形成融洽的导游—游客关系和规范的旅游市场并最终有利于提升我国的国家形象。

导游业；检讨；立法与重构

自“黄金周”长假制度实施以来，我国的旅游业一直呈现井喷之势，国内游、入境游、出境游三大市场持续同步高速增长。据国家旅游局公布的数据，2001年，我国全年入境旅游人数为8901万人次；国内旅游人数为7.84亿人次；经旅行社组织出境旅游的总人数为369.53万人次。而到了2009年，这一数字已经分别变为1.26亿人次，19.02亿人次和1234.68万人次①。世界旅游组织预测，2020年，中国将成为世界第一大旅游接待国和第四大旅游出境国[1]。随着旅游人数的急剧增加，因此引发的纠纷也越来越多②，其中尤以涉及导游的旅游纠纷因被媒体频频曝光而愈加引人注目。强迫购物、收取回扣与导游有关，擅自变更行程、改点加点与导游有关，甩团离团与导游有关，殴打谩骂游客等纠纷更与导游有关，甚至“防火防电防导游”已经成为游客相互之间广为流传的一句经典语录。可以说，导游已经成为旅游纠纷的首要归责者，同时也是主要受害者之一。之所以出现这种状况，笔者认为，除了部分导游自身原因外，最根本的症结在于我国目前的相关法律③存在诸多弊端，导致对导游的权利保护不周，使其不得已而“为恶”。因此，本文力图通过分析《导游人员管理条例》（以下简称《条例》）存在的不足，指出制定《导游人员法》的必要性，并在此基础上就其中的主要内容进行探讨，以期能够较好的杜绝此类纠纷的发生和保护导游的合法权益，最终形成较为融洽的导游—游客关系。

一、我国导游人员相关法律存在的缺陷

众所周知，旅游是一个非常复杂的过程，包括食、住、行、游、购、娱六大要素，涉及社会生活的方方面面。在这一过程中，导游无疑是团队的核心，他们不仅代表旅行社在所有环节中具体执行接待任务，还要集讲解员、宣传员、安全员、商品推销员等于一身，为旅游者提供全方位的服务。因此，导游的工作不仅关系着旅行的成败、旅游者和旅游企业的合法权益的实现，在涉外导游中更是关乎到国家的旅游声誉。以法律的形式调整导游业务中发生的各种关系是世界上许多国家尤其是旅游业发达国家采取的通行做法。我国虽然在这方面也制定了一些法律，但现在看来这些法律已经存在诸多不足之处了。

（一）相关立法陈旧滞后

新中国成立以来，我国的导游职业历经了几次质变，与之有关的法律也几度更易。建国初期，导游的身份是国家干部，工作任务以外语翻译、外事接待为主，国家没有专门针对导游人员的规章制度。1959年中国国际旅行社制定的《翻译导游人员的八项条件》、《翻译导游工作守则》等规定是我国第一次对导游作出要求。此后近20年的时间里针对导游的法律法规几乎为零。改革开放以后，我国旅行社的性质由国家外事行政机构转为事业单位进而转为企业编制，导游也随之由国家外事行政人员变为事业单位人员，并最终成为普普通通的旅游服务人员。针对这一转变，国务院、国家旅游局先是发布了《导游人员管理暂行条例》（1987年）、《关于对导游人员实行合同管理的通知》（1989年）、《关于颁发和管理导游证书的通知》（1989年）等一系列法规规章来规范导游的从业。上世纪90年代，导游数量急剧增加，导游执业活动和管理方面也出现了一些新问题。国务院又于1999年发布了《导游人员管理条例》以替代原来的暂行条例，国家旅游局也在2001年公布了《导游人员管理实施办法》以配合条例的实施。此后，国家旅游局虽然也发布了一些规章和文件④，但对于导游而言已经无关紧要了。因此，直接用来规范导游职业的效力最高的法律距今已经10年有余。而这十几年恰恰又是我国旅游业迅速发展和各种问题竞相呈现的阶段，其中又以因导游而引发的纠纷最多。另外，导游素质不断下降、人才流失严重、社会形象欠佳、没有职业归属感也已是业内的共识。还有导游的养老、医疗、工伤、社会保险等。针对这些问题，条例及其实施办法显得捉襟见肘，漏洞百出而又无能为力，原因当然是因为这些法律陈旧滞后，无法适应快速发展的旅游业所致。

（二）法律效力位阶偏低

根据《立法法》的规定，我国整个的法律体系按照效力位阶高低可以分为以下四个等级：宪法——法律——行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例——部门规章、地方政府规章。按照这一标准，规章以下的地方性规范文件已不再具有法律效力，但在司法实践中，法院在审理相关案件时地方性规范文件可以作为裁判的重要参考，实际上也起到了法律的作用，因此本文仍然将其纳入考察范围。那么，在各级位阶的法律规范中，涉及导游的法律规范又呈现出何种分布状态呢？为此，笔者于2012年4月3日登录北大法宝网站（http://vip.chinalawinfo.com/），进入中国法律检索系统，选取“中国法律法规规章司法解释全库”和“中国地方法规规章全库”这两个数据库，以“导游”为标题进行检索，结果如下：标题“导游”检索共有193条记录，其中中国法律法规规章司法解释全库共45条，法律暂无；行政法规2条（但由于《导游人员管理暂行规定》已失效，实际上行政法规只有1条）；司法解释暂无；部门规章43条。中国地方法规规章全库共148条，其中地方性法规1条；地方政府规章8条；地方性规范文件139条，地方司法文件暂无。由此可见，目前我国与导游相关的法律规范中，占据主体地位的是部门规章、地方政府规章和地方性规范文件，国务院颁布的行政法规只有一条，而全国人大及其常委会颁布的法律更属空白，效力位阶偏低已经是个不争的事实。

（三）条例内容粗疏，可操作性不强

前已述及，最早对导游进行规范的是《导游人员管理暂行规定》，后来随着社会主义市场经济体制的确立，旅游市场的进一步发育和成熟，国务院又颁布了《导游人员管理条例》。但这个条例同我国的很多法律法规一样，也存在着内容粗疏、互相矛盾、操作性不强等弊端。比如，条例第8条和第9条对应的处罚性条款分别是第21条和第19条，即第8条对应第21条，第9条对应第19条。这显然违反了正常的逻辑关系和结构顺序，显示出立法者的随意性。再如，《条例》第3条规定：“具有高级中学、中等专业学校或者以上学历，身体健康，具有适应导游需要的基本知识和语言表达能力的中华人民共和国公民，可以参加导游人员资格考试。”该条规定对报考导游人员只有学历限制而没有年龄限制，换言之，即使是一个未成年人，只要具备了高中、中专学历，也可以报考。但《条例》第5条又规定：“有下列情形之一的，不得颁发导游证：（一）无民事行为能力或者限制民事行为能力的；（二）患有传染性疾病的；（三）受过刑事处罚的，过失犯罪的除外；（四）被吊销导游证的。”这样就可能出现未成年人考取了导游人员资格却因为是限制民事行为能力人而无法取得执业证的情况，立法者在这里显然也是考虑欠周，当然，未成年人会很快变为成年人，这一问题会迎刃而解，所以此处的疏忽尚可原谅。同样根据第3条，刑满释放人员和被吊销导游证的人员，是可以（重新）参加导游人员资格考试的，但依第5条第（三）、（四）项之规定，这些人员却永远无法拿到导游证。取得了相应的资格却永远无法执业，这也是立法者的疏漏所致，但这样的疏漏显然是不能宽宥的了。除上述这些缺点外，其他象层次不清、结构不妥等问题都在一定程度上在条例中存在。

二、我国导游人员立法重构的必要性

既然我国现行的导游人员相关法律存在前述诸多问题，那么，制定一部全新的、位阶更高的《导游人员法》实乃当务之急。此外，这种必要性还体现在以下几个方面：

（一）宏观层面，有利于提升我国的国家形象

近10年来，随着越来越多的国人到海外旅游，一些旅游过程中的不良现象逐渐引起海内外舆论的关注和批评，“大声喧哗、随地吐痰、乱扔杂物、排队加塞”等已经被海外一些媒体归纳为中国游客的“通病”。虽然实际上这部分人数量不多，却严重损害了我国的国家形象。客观地讲，这些不文明行为的出现，固然有游客的原因，也跟国家对我国公民海外文明旅游重视不够有关⑤，但笔者认为更跟随团导游有直接的关系。导游在组织出境游的过程中，不仅要保证游客的健康安全，还要承担起对游客进行文明教育的责任，让游客在饱览境外名胜古迹、领略异国风光的同时，树立良好的国民形象。但由于条例没有将此规定为导游的义务，以至于导游多一事不如少一事，以免引起游客的反感而影响对自己的评价。至于外国人到我国来旅游，对涉外导游提出的要求就更高了，他们不仅要通晓我国五千年的文化，也要通晓客源国的文化；不仅要思维敏捷，还要交谈得体；不仅要口语流利，更要翻译准确。但由于条例中对涉外导游的外语水平、学历条件等没有特别规定，因此实际上绝大多数涉外导游达不到此要求，以至于好多涉外导游在提供服务的过程中不能令人满意，也在一定程度上影响了外国人对我国的总体印象。因此，如果在《导游人员法》中明确规定海外旅游随团导游的告知义务和涉外导游的外语尤其是口语要求，则可以很好地解决上述这些现象，有利于塑造我国的国家旅游整体形象并最终提升我国的国家形象。其实，世界各国也都非常重视导游的这种作用，比如日本称导游为“无名大使”，美国称其为“国家的脸面”，埃及更是将导游称为“祖国的一面镜子。[2]”当然，国家形象的提升是个系统工程，除此之外还有很多其他方法，比如自2011年起在全球播放的我国的“国家形象宣传片”。但笔者认为，相较“国家形象广告”，通过（涉外）导游提升国家形象更加真实和亲切，也更容易让外国人相信和接受，是个更加务实的提升国家形象的选择途径。

（二）中观而言，有利于规范我国的旅游市场

经过多年暴风骤雨式的发展之后，我国旅游市场在取得巨大成绩的同时，也暴露出了很多问题，如旅游景点票价畸高，旅游公司遍地开花，旅游购物强拉硬拽，酒店餐厅以次充好等，旅游投诉逐年增多。根据国家旅游局发布的《2011年全国旅游投诉情况通报》，2011年全国各级旅游质监执法机构接到投诉11060件。下面两个表格分别是2011年被投诉对象统计表和投诉问题统计表[3]。

表一：被投诉对象统计表

表二：投诉问题统计表

从数据可以看出，在全部投诉中，投诉旅行社的占总数的61.53%，远远高于第二位景点的15.79%。而在旅行社投诉中，投诉旅游行程中降低服务标准问题2504件，占受理投诉总数的25.03%；投诉旅行社未经游客同意擅自增减旅游项目问题1104件，占受理投诉总数的11.04%；投诉导游未尽职责问题1224件，占受理投诉总数的12.24%；投诉延误变更行程666件。显而易见，投诉旅行社的问题虽然表面看来各不相同，实际上都与导游有着直接或者间接的关系，可以说，导游引发的纠纷已经成为我国旅游市场问题的主要推手。因此，想要规范我国的旅游市场，使之健康发展，首当其冲的就是要通过法律对导游的性质、资格、执业、管理机制、权利义务等一系列问题进行系统而科学的规定。只有把导游这一职业自身的问题解决好了，才能真正促进我国旅游市场健康发展。

（三）微观角度，有利于保护导游个人的合法权益

在我国，导游曾经是个令人羡慕的职业。如今，导游已经沦为社会弱势群体。一方面，导游职业普遍存在“三无”⑥问题；另一方面，游客又普遍认为导游在执业过程中存在较为严重的“两黑一差”⑦问题。再加上绝大多数导游对自身职业没有认同感，心理负担较重等问题。可以说，导游现在确实已经成为“最劳而无获的职业”了。那么，何种原因导致此种现状的出现呢？笔者认为，原因当然是多方面的，除了旅行社为了能在激烈竞争中生存和发展而攫取了本应属于导游的利益和导游系统内部人才结构严重失衡等原因外，《条例》缺乏对导游个人合法权益的详细规定也是重要原因之一。纵观整个条例，可以发现，除了第10条（也是唯一的一条）算是对导游人身权的规定外，其他如第 7、8、9、11、12、13、14、15、16 等条，都是对导游义务的规定，而18条以后的条文，又几乎都是对导游的处罚。正是因为相关法律条文的缺失，才使得导游的合法权益被肆意侵犯而又无能为力。有人认为，我国的劳动立法已经较为健全，关于导游权益的保护无须再重复规定。笔者认为，虽然《劳动法》、《劳动合同法》等法律已经实施多年，但因其并不是针对一些特殊职业而定，对于象导游这类比较特殊的职业，如导游的劳动权利与义务、导游与用人单位的关系、导游的薪酬制度、导游的管理模式等不可能有详细和有针对性的规定。事实证明，导游人员多年来存在的一些问题和矛盾也没有因劳动法律的健全而得到根本解决。所以，重新构建我国的导游人员法律并上升为层面在其中明确规定导游享有的各种权利不仅必要，而且紧迫。

三、我国导游人员立法重构的几个关键问题

虽然各国的政治制度、法系、旅游市场等各有千秋，但各国导游人员立法却大同小异，大体上都包括立法目的、从业资格、执业条件、权利义务、管理制度、法律责任等几大块内容。本文不打算也无必要就每块内容进行阐述，仅就其中几个关键性的问题做探讨，为将来制定导游人员法提供参考。

（一）提高导游人员从业资格

1987年之前，导游从业人员大多是由外事时期的外语专业毕业生组成，学历层次普遍较高，名牌院校毕业生比比皆是，其中不乏研究生甚至博士生[4]。之后，随着导游职业性质的变化，加上《导游人员管理暂行条例》第6条将导游人员的从业资格起点确定为“具有高中以上文化水平，有胜任导游工作的语言表达能力。”《条例》第3条又保持的这一起点，从而导致导游群体中大学本科学历者直线下降，大专以下学历者日众。从国家旅游局于2002年组织的全国导游人员、旅行社经理人员人力资源状况调查可以看出（见表三），总体上，导游队伍高中、中职、中专人员中显得更为突出。笔者认为，随着全国高校扩招，我国的高等教育已经实现了大众化，而导游人员本科及以上学历从业者所占比重如此之低不仅反映了导游职业的社会地位每况愈下⑨，实际上也反映了学历者占41.7%，大专学历者占39.4%，本科以上学历者仅占18.9%。外语类导游人员的学历比中文导游稍高一些，但大专及以下学历仍占52%⑧。因此，我国导游人员的学历的确普遍偏低，这在中文类导游执业者知识水平和素质能力的下降，这种知识、素质的下降又带来了服务质量的下降。不难想象，一个受过正规高等教育的导游和一个仅有高中学历的导游带给游客的感受肯定是不一样的。因此，在未来的导游人员法中，首先要做的就是要提高导游的从业资格。这种资格的提高主要体现在两方面：学历条件和年龄条件。就前者而言，学者已基本达成共识，即将报考导游人员的学历由目前的高中、中专学历提高到大专及大专以上。在这其中，考虑到外语导游对其所操外语的要求，应当规定报考外语类导游的，必须达到所报考语种大专以上学历方可。至于年龄条件，条例并没有明确规定，但由于未成年人属于限制民事行为能力人，显然不能自己带团外出，因此应当将导游从业人员的年龄限定为年满18周岁。

表三：导游队伍学历结构表

（二）明确导游等级评定制度及其效力

1994年10月，国家旅游局人教司下发《关于下发<导游员等级评定的意见>、<标准>和<实施细则>的通知》，我国的导游等级制度正式设立。《条例》第7条又稍有提及。应当说，设立这一制度的初衷是好的，但自实施以来，效果并不理想（见表四）。

表四：导游队伍等级结构表

由上表可以看出，截止到2002年，在197375名获得导游资格、等级证书的人员中，持导游资格证书和初级导游员证书的占了绝大多数，为96.3%；而中级、高级、特级导游员所占比例合起来还达不到4%。即使这样，高级、特级导游也不愿从事导游工作，流失率非常之高⑩。那么，什么原因使得初级导游人员如此“不思进取”而特级导游人员又如此“见异思迁”呢？笔者认为，导游等级制度形同虚设是背后的“罪魁祸首”。首先，导游的经济收入跟等级无关，旅行社不会根据导游的等级来支付报酬，导游缺乏参加等级评定的经济动力。其次，我国的导游等级制度是旅游系统内部制定的，既不是专业技术等级，也不是职业资格等级，没有得到社会的普遍承认，无法与国家认定的其他职称等级对接，无法向其他职称转评，导游缺乏参加等级评定的精神动力。其实这也是当前好多人仅把导游当作是过渡性职业而没打算终其一生的原因。有鉴于此，在制定导游人员法时，一定要明确规定导游等级制度及其效力。虽然国家旅游局人教司已经出台了《关于对全国导游员实行等级评定的意见（试行）》，但因其位阶只是部门规范性文件，并不产生法律所具有的强制约束力，而《条例》第7条对此又是一笔带过，在导游人员法中明文宣示等级评定制度就有着非同寻常的意义了。至于其效力，应当在导游人员法中明确将导游人员纳入统一的国家职业资格系列及其等级制度中，因为《中华人民共和国职业分类大典》已经将导游定位为商业、服务业人员，而如果连同属商业、服务业人员的推销员、烹调师、调酒师、餐厅服务员、客房服务员、物业管理员等都可以获得国家职业资格证书，导游却脱离于国家职业资格制度之外的话，实在是有些荒唐。将导游等级与国家职业资格制度对应起来，或许不会对导游的经济收入有直接影响，但起码可以使得导游等级得到社会认可，也为导游将来万一转行转评提供方便，最终会对保持导游队伍的稳定有利。

（三）赋予导游人员薪酬请求权

本来，导游人员带团出行，付出劳动获得报酬是天经地义之事。但由于我国旅游业季节性明显、旅行社间恶性竞争激烈，再加上导游为自由职业而不再是固定职业和《条例》中没有规定导游的报酬权等原因，使得各旅行社为了最大程度地降低成本而实施了针对导游及其薪酬的一系列“阴谋诡计”：首先是旅行社最大程度地不聘专职导游而在需要时（旅游旺季）聘任兼职导游；其次，对于专职导游，旅行社要么不给基本工资，要么只给少量基本工资(11)。再次，对于领取基本工资的专职导游而言，多数旅行社还对导游有一定的业务量要求，如果完不成规定的业务量，则拿不到100%的基本工资。而对于兼职导游，更是不可能有基本工资的。除了基本工资外，构成导游收入的还有带团津贴、回扣和小费等。但对导游而言，基本工资、带团津贴和小费三项要么时有时无，要么低得可怜，且还不是导游能主动掌控的，唯一能够把握的就是回扣这一项了。正因为如此，才形成了目前以回扣为主的导游薪酬体制，而这一体制带来的问题和纠纷有目共睹，笔者不再赘述。为了改善导游人员的薪酬状况，学界进行了大量的研究并形成了基本统一的解决方案(12)。国家旅游局也在《关于进一步加强全国导游队伍建设的若干意见》中明确提出，要积极推进旅行社和导游利益分配机制的改革，建立以基本工资和导游服务费为主体，带团补贴为补充的导游人员薪酬制度。有些地方也进行了有益尝试。应当说，建立以基本工资为主，带团津贴和佣金为辅的薪酬办法已经成为共识(13)。但这一新的薪酬办法的实现绝不是旅游部门一家能办到的，需要政府相关职能部门及立法部门的共同努力。因此，在导游人员法中，必须明确导游人员的薪酬请求权特别是基本工资的请求权，而且要明确规定导游人员的基本工资不得低于当地最低工资标准。只有多管齐下，才有可能治愈导游低薪甚至微薪的“顽疾”。至于导游的其他权利，当然也必须明确规定。

（四）适当放宽禁止导游执业的条件

前已述及，《条例》第5条规定了4种不得颁发导游证的情形。对其中的第（一）（二）两项，笔者没有异议，但后两项似乎有欠妥当。根据第（三）项规定，只要是过失犯罪，无论再重也不会影响执业，而只要是故意犯罪，无论多轻，也无法领取导游证。这种区分虽有一定道理，但笔者认为并不合适，因为过失犯罪有时并不见得就比故意犯罪轻。因此，在导游人员法中，应当摒弃这种从主观方面进行区分的做法，转而以罪刑自身的轻重程度为划分标准。至于第（四）项规定（不论什么原因）被吊销导游证，即不得重新颁发，处罚也显然过重。古语云，人非圣贤，孰能无过？过而能改，善莫大焉。只要当事人能主动反省，积极改正，就应当给其（重新）执业的机会。所以，这两种情形下虽然可以拒绝颁证，但应有时间的限制而不能是永久性的。在这方面，我们可以参考日本和我国台湾地区的做法。日本《翻译导游业法》第四条规定：“对符合下列情况的人员，不得发放执照：（一）被判处一年以上监禁或者刑事拘留，刑期结束或者不再服刑之日起未经过两年的人员；……，（三）被吊销了执照，而且自吊销执照之日起未经过一年的人员。[5]”台湾地区《导游人员管理规则》第五条规定：“有下列情事之一者，不得为导游：（一）曾犯内乱、外患罪，经判决确定者，……，（三）违反本规被撤销执业证书未愈五年者。[6]”笔者认为，这两部法律的规定宽严有所失度，考虑到我国的情况，可以将二者折中，在导游人员法中作如下规定：凡判决一年年以上有期徒刑，刑期结束之日起未经三年的，不得颁发导游证；被吊销导游证未经三年的，不得颁发导游证。

虽然我国的导游职业已经历经几十年的发展，但目前仍然面临非常严峻的形势：既缺乏平衡和谐的外部环境，行业内部又受到旅行社恶性竞争挤压，问题累累，矛盾重重。这种情况下，仅仅依靠导游群体自身机理的调节显然已无可能，必须借助足够数量和能量的外力，才能重回正轨，健康发展。旅游行政部门的产业政策力、行业管理力以及行业协会内部的凝聚力都是可以期待的力量，而其中最重要的，当属法律的强制约束力。一部结构科学严谨、内容细致全面、表述规范准确的《导游人员法》不仅可以为导游脆弱的个人权益保驾护航，还可以为其他涉及导游的规范性文件、行业公约、同业守则等规章制度的制定起到表率作用，最终也会为我国从一个旅游大国变为旅游强国起到促进作用，期待这部法律早日出台。

注 释：

①以上两组数据来自于国家旅游局网站，网址分别为http://www.cnta.gov.cn/html/2008-6/2008-6-2-21-28-42-48.html和http://www.cnta.gov.cn/html/2010-10/2010-10-20-10-43-69972.html，2012 年 2月20日登录。

②为此，最高人民法院特地于2010年10月出台了《关于审理旅游纠纷案件适用法律若干问题的规定》的司法解释，以更好地处理此类案件，但遗憾的是，这个司法解释的出发点是旅游者权益的保护，对于导游权益问题并未涉及。

③在我国现行法律制度中，法律有广狭两层含义，前者指包括宪法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规等在内的一切规范性文件；后者专指全国人大及其常委会制定的基本法律及基本法律以外的法律。为了加以区别，学者们有时把广义的法律称为法，但在很多场合下，仍然根据约定俗成的原则，统称为法律，本文除行文中特别表述外都在广义层面上使用这一术语。

④这些规章和文件中有代表性的有：《出境旅游领队人员管理办法》（2002年）；《导游人员等级考核评定管理办法（试行）》（2005年）；《修订<导游人员管理实施办法>的决定》（2005年）；《关于进一步加强全国导游队伍建设的若干意见》（2006年）；《关于香港、澳门永久性居民中的中国公民报考全国导游人员资格考试有关事项的通知》（2008年）；《导游IC卡发放管理办法(试行)》（2010 年）等。

⑤这种现象已经引起国家的注意，中央文明办和国家旅游局也于2006年发布了《中国公民出境旅游文明行为指南》，内容是：中国公民，出境旅游，注重礼仪，保持尊严。讲究卫生，爱护环境；衣着得体，请勿喧哗。尊老爱幼，助人为乐；女士优先，礼貌谦让。出行办事，遵守时间；排队有序，不越黄线。文明住宿，不损用品；安静用餐，请勿浪费。健康娱乐，有益身心；赌博色情，坚决拒绝。参观游览，遵守规定；习俗禁忌，切勿冒犯。遇有疑难，咨询领馆；文明出行，一路平安。但笔者认为，这种单纯说教式的宣传效果一般，事实也证明了这一点。

⑥“三无”即无劳动合同，无最低工资保障，无各种社会保险。

⑦“两黑”指“黑心导购”、“黑心加点”，“一差”是指服务质量差。

⑧国家旅游局的这类调查是非常重要的，但遗憾的是2002年之后再没见到类似调查，考虑到导游职业的吸引力，本科以上学历者从事导游的人数变化不会太大，因此本文仍然使用这些数据。

⑨据《中国青年报》调查，在20世纪80年代末，导游的社会地位排在第9位，而十年后的90年代末，这一位次已经下降到了第59位。今天这一排名应当更加靠后了。

⑩据国家旅游局《全国导游人员、旅行社经理人员人力资源状况调查报告》（2002年）的数据显示，不同等级的导游人员，流失率各不相同，持初级导游员证书人员的流失率为6.4%，持中级导游员证书人员的流失率为14.6%，持高级导游员证书人员的流失率为10.l%，而持特级导游员证书人员的流失率则为37%。

(11)以四川省导游为例，导游无基本工资的比例高达78.74%，而回扣占收入80%以上的比例也达到了70.22%。参见陈乾康：《导游人员生存状态研究》，载《桂林旅游高专学报》，2006年第5期。

(12)详情可以参见刘建平、文花枝：《我国导游薪酬体系研究综述》，载《湖南高等财经专科学校学报》，2010年第10期

(13)这里面，专职导游和兼职导游应当有所区别，专职导游应以不低于当地最低标准工资的标准来支付基本工资；兼职导游旅行社没有义务支付基本工资，但应当以日工资的形式支付导游的劳动报酬，在国外，多数导游属于自由职业者，旅行社也是按日支付报酬的。

[1]韩玉灵.旅游法教程[M].北京：高等教育出版社，2004.总前言.

[2]张建融,詹兆宗.我国导游从业及薪酬、保障制度研究[M].北京：中国旅游出版社，2008.1.

[3]2011年全国旅游投诉情况通报[EB/OL]，国家旅游局网站，http://www.cnta.gov.cn/html/2012-3/2012-3-26-15-24-39795.html，2012—4—10.

[4]张建融,詹兆宗.我国导游从业及薪酬、保障制度研究[M].北京：中国旅游出版社，2008.48.

[5]殷作恒.日本旅游法律法规[Z].北京：社会科学文献出版社,2005.211.

[6]杨富斌,王天星.西方国家旅游法律法规汇编[Z],北京：社会科学文献出版社,2005.583.

Discuss on the Review and Reconstruction of Our Country's Tourism Guides Legislation

NIULi-fu
(School of Law,Qufu Normal University,Rizhao Shandong 276800,China)

Guide which once deemed as an enviable job nowis involved into tourism disputes as a core target.Forced shopping,changing route,rejecting clients,physical and verbal abuse on clients are all be thought as tourists'faults.In fact,guide is also the victim because the Management Regulations for touring guides has been past time and crude which can not protect the rights ofguides and make the guides have todobad.In this paper the author take the viewthat a newand more powerful Lawfor touring Guides shall be legislated and at the same time promote the prerequisites for guides.The author also think that the basic salary based and bonus/commission supplemented paying system shall be built and guides shall be entitled the rights of pay asking and he conditions of practice prohibit shall be eased.Only by these harmonious relations between guides and clients can be formed and at last promote our country's national image.

tour guides industry；self-criticism；legislation and reconstruction

D923.8

A

1674-828X（2012）03-0040-07

（责任编辑：郭 鹏）

2012-06-22

牛立夫(1972－)，男，山东新泰人，曲阜师范大学法学院副教授，法学硕士，主要从事民商法，旅游法研究。