论旅游开发的经济风险及其防范

许韶立，程柯，李若凝

摘要：“十一五”规划期间，中国旅游业发展迅猛，旅游开发领域成为高利润的投资热点领域，而有关旅游开发行业的深层次的经济运营风险，则较少涉足。就旅游开发行业所面临的内外部发展环境风险、竞争力贫弱风险、国有资产流失与体制管理风险、旅游开发利益分配机制不均衡等风险，做出相应的机理分析并尝试提出相应对策。

关键词：旅游开发；经济风险；防范对策

中图分类号：F592.3文献标志码：A文章编号：1673-291X（2012）21-0162-06

中国具备令人羡慕的世界上最大规模的旅游资源存量。截至2010年底中国世界遗产资源有40处，居世界第三，发展中国家第一位；世界非物质文化遗产数量29项，居世界第一位；世界地质公园22处，世界“人与生物保圈”保护地28处；中国已拥有7个批次共计208处国家级风景名胜区，国家级自然保护区309处，国家级森林公园730处，国家级地质公园182处，国家级湿地公园38处，国家级水利风景区370处，国家级生态示范区389处，国家级文物保护代为2 352处，国家级非物质文化遗产1 175处，AAAAA级旅游景区79家 [1]。但是，该行业领域内的实际经营效果却不能实现与其旅游资源大国地位相对等的旅游吸引力：中国入境旅游业的发展受到国际经济走向的跌宕影响非常明显，根本原因还是中国旅游资源的开发内涵深度的欠缺和旅游景区产品的竞争力匮乏。这是困扰旅游资源开发领域的产品内涵提升的深层次经济风险的表现。

中国旅游开发行业的四大部门，主要包括酒店业、旅行社业、旅游交通行业和旅游资源及旅游景区开发行业。四大部门的行业发展态势有所差异，以旅游资源开发领域所面临的竞争环境和行业转型风险最为严峻。当前，中国已经具备了接待更大规模的旅游客流的实际供给能力，截至2008年底中国已具备全球最大规模的旅游酒店接待存量[2]，并且旅游酒店业的国际化服务管理水平也已具备一定的国际竞争力；中国的旅行社业同酒店业一样也是最早适应国际竞争规则的行业领域之一，并且当前国际形势下，以锦江集团、中旅集团为代表的海外并购事件，足以说明这两个主要行业部门的发展已经在适应并尝试在国际领域获得发展。旅游交通行业属于国家交通行业发展的延伸部门，中国的铁路及民航领域都是高度国有化，并且宣布民航领域延期对外资本的开放，将在未来一定时期内继续享受国家产业保护政策的支持。至少旅游交通行业部门可以再多有一些时间提高国有品牌的发展机会。而在“十一五”规划期内，中国入境旅游整体发展增速相较于国民出境旅游发展增速缓慢的原因，归根结底还是中国旅游资源开发及景区产品的竞争力薄弱的问题。2009年中国首次出现旅游国际贸易逆差，中国国民在国外的旅游景点和旅游奢侈品消费方面达到人均900美元的水平[3]；并且中国传统的国际客源市场长期依赖于港澳台同胞，则更是说明中国的旅游资源开发领域内的产品内涵贫乏、旅游资源的吸引力辐射半径过短、旅游资源开发及景区运作的产业链条未能及时升级等，一系列不容忽视的行业经济风险。这些风险不是仅仅依靠旅游酒店、旅游中介服务和旅游交通就能解决的风险，而必须依靠提高旅游资源的核心吸引力，才能应对解决。

一、中国旅游开发与行业发展面临的深层次经济风险

以往有关旅游开发风险的研究[4]主要集中于对旅游资源开发及景区运营的生态风险领域的研究，也有一部分有关于旅游开发带来的社会文化风险方面的研究，就有关的旅游开发导致的经济风险研究而言，主要内容集中于旅游投资筹资领域内的风险投资研究，而就有关旅游开发行业的深层次的经济运营风险，则较少涉足。本文就旅游开发行业所面临的内外部发展环境风险、竞争力贫弱风险、国有资产流失风险、旅游开发利益分配机制不均衡等风险，做出相应的机理分析，并尝试提出相应对策：首先，积极倡导推进旅游资源立法进程，进而规范旅游资源依托型景区的所有权、经营权和监管权的分离以及转让经营权的操作过程；其次，呼吁把旅游资源及其环境综合价值的货币化评估方法，确定成为旅游资源依托型景区转让经营权的行业规范操作准则，进而为科学商定转让经营费用，防止旅游资源经济价值的流失；再者，重新调整旅游资源开发领域的综合管理权力结构及其考核方式，防止旅游开发经营领域的各方利益主体的权力、权益“冲突—内耗”关系。

1.中国旅游行业面临的外部竞争风险

中国当前已兑现旅游资源开发领域内的开放承诺：外商可以在中国投资景区，景区景点可以对外资实行转让经营、出租经营、委托经营等新的模式。“十一五”期间的旅游景区经营权转让经营已经成为全国旅游资源开发实践领域的热潮，2008年底，在国际金融危机的国际投资减弱风险背景下，国家旅游局以云南省为试点制定了全球范围旅游开发招商引资刺激政策，已将开放程度下放至最底限，只要法律允许范围内的旅游开发投资行为都是受欢迎的[5]。这更是在实质性操作层面突破了2002年国家建设部命令禁止风景名胜区以各种形式进行经营权转让活动的禁令。实践证明旅游资源开发领域即将迎来资本逐利、市场竞争的发展阶段。随之，世界经济回暖，国际资金对于中国市场、对于中国旅游资源开发领域内的利润收益的投资信心看好，中国旅游开发行业即将迎来的外部竞争风险，将会引致国内现有旅游开发企业遭受明显的优胜劣汰的残酷竞争。

2.中国旅游行业面临的资源开发格局洗牌风险

中国现有的旅游资源开发及景区经营格局可能重新调整，依靠国家财政拨款或者监管部门投入的资金运作方式的旅游资源开发景区单位，必然会面临不同的发展命运：一些国有资本依托于高品质的旅游资源所进行的垄断经营，在持续发展的过程中将会受到来自于外来资本雄厚、市场活力更强的旅游景区经营的挑战；而旅游资源品质一般的旅游开发及景区经营，将面临更加严峻的竞争格局。例如，2010年世界文化遗产新秀——河南嵩山“天地之中”历史文化景观建筑群，在历时九年的“申遗”过程中，郑州市政府先后投入8亿元[6]，成功申遗后，凭借高品质的旅游资源衍生的经济价值，并且2009年底成立港中旅（登封）嵩山旅游文化有限公司[7]，此国有资本合资公司获得登封市政府6 000万的财政投入，今后港中旅集团还将在合作期内实现融资3亿元～6亿元的跨越式大发展。但是，位于郑州的省级风景名胜区，黄河游览区，凭借知名的黄河文明，在20世纪80年代时，曾经达到日游客量10万人次以上规模，是当时河南省内外知名的旅游景区，即使该景区2007年建成炎黄二帝巨型塑像、立足于华夏始祖文明的主题定位，但随着近年来旅游资源开发领域内的竞争态势加剧，该景区游客量还是难以恢复到历史高点，2010年前后，该景区旅游旺季日游客量回落至六七万人次。可见，国家在旅游开发投资领域内的直接投资总量是稀缺的，而且基本都投放于垄断级别较高的旅游资源开发领域，中国更广泛范围内的一般品质的旅游资源的开发经营将面临竞争处于一般档次的旅游开发风险确实不能回避了。可以预见，在中国成为世界投资关注中心及信心预期最为看好的发展区域，旅游资源开发作为高投入、高风险、高回报的行业领域必将招徕大量国际资金；同时，国内旅游开发行业领域的国有控制、行政直接參与、市场竞争机制不健全、管理体制低效等局面必将受到冲击。因而，该行业领域深层次的经济运营风险是不可回避的。

3.中国旅游资源政府垄断开发，竞争不足，风险加大

由于品质较高的旅游资源具有独特性、垄断性，使得旅游资源开发利用的收益率相对较高。根据国家旅游局2003年对国内首批AAAA景区的历年经营业绩统计分析，得知此类旅游资源依托型的旅游景区的经营利润率年均达24.4%[8]，远高于同时期的旅行社业1.93%和旅游饭店8.1%的经营利润率。此外，中国沪深交易所中主营旅游业务的25家上市公司2007年的业务类别及收益状况分析显示：旅游资源开发及旅游景区类企业成为净资产收益率最高，成倍于酒店类和旅行社类企业的收益率的旅游行业门类。从2008 年旅游上市公司利润贡献率来看，旅游资源开发及旅游景区类公司的净利润贡献率到60.63%，远高于酒店类（27.57%）与旅行社类（11.81%）。再者，作为高投入、高风险、高回报的旅游开发行业，2008年旅游景区平均总资产报酬率为3.61%，高于同期酒店业的整体平均总资产报酬率[9]。这些专业数据不断证实：旅游资源开发行业是一个赚钱的行业，应该是能够利用市场规则吸引充足资金进入到该领域内实现各类经济资源的有效配置的，但事实并非如此，当前该领域的资本配置处于不平衡状态：从旅游资源开发领域的整体状态而言，政府直接投资的旅游资源开发的数量规模非常大，根据国家旅游局2007年的抽样统计，全国2万家旅游景区中，国有及国有控股景区的比例高达74% [9]。“十一五”期间，中国从中央到地方各级政府和政府有关不同旅游资源类型的监督管理职能部门对所管辖的旅游景区的直接拨款投入，是政府力量直接参与市场经营，属于明显的计划经济体制遗留的表现；而政府直接组建或实现控股的方式成立旅游景区企业，具有新时期条件下“国进民退”的典型特征，这一点非常有别于“十五期间”以碧峰峡为代表的旅游景区经营权转让于私营力量的市场化经营方式。当前旅游资源依托型的景区上市企业，如：峨眉山、黄山、港中旅嵩山少林旅游文化有限公司等，几乎全都是地方政府组建的国有企业，其资金来源绝大多数来自于地方财政投入。此类国有企业依靠门票的主营业务收入并未按照《风景名胜区管理条例》的规定，全部投入到旅游资源及其环境的保护。至今我们尚未建立旅游环境保护的专项基金账户，也无法监控地方政府控股的国有旅游景区企业，旅游景区类市场上的国有经济力量占据绝对优势，旅游景区整体经营权基本上都掌握在国有企业手上，而只是对旅游景区内部一些具体项目建设实行竞拍或转让经营权的方式，这会对其他私营经济力量或者更小规模的旅游经营商贩形成“挤出效应”。私营力量若想进入到此类旅游景区的开发经营领域，必须符合具有整体控制权的国有企业制定的游戏规则，不平等的经营权竞争方式肯定能够确保最大利益留存在国有企业手中。旅游资源开发领域的国有资本比重非常大，政府在具有垄断级别的旅游资源开发领域内造成的市场竞争不充分的行业风险确实存在，这也在一定程度上降低了此类国有控股旅游景区的竞争力，不利于旅游资源开发及经营的整体行业素质的提升。当前的旅游资源开发领域内的国际准入开放政策，对于国内旅游景区的经营管理及资本运作水平，都将提出严峻的考验。

4.中国旅游景区国有资产流失风险

基于对以往的旅游资源开发与景区经营实践可以看出，不管是“十五”规划期间私营力量获得旅游资源依托型景区转让的整体经营权，还是“十一五”规划期间以地方政府财政资金投入为主的国有企业获得景区的特许经营权，都可能产生国有资产流失风险。因为，旅游资源市场化运作中“国家”、“全民”作为所有者权益的实际权力虚化，转让经营权或者推行特许经营权的实际运营过程中都没有充分体现旅游资源为全民所有，而其旅游资源所衍生的能够产生经济收益的游憩价值、非使用价值到底有多少？事实上，旅游开发过程中国家并未参与旅游开发收入的分配，而国家所应享有的收益，仅仅转化成了旅游资源开发经营者的垄断利润，或者仅仅是通过特许经营方式转化成地方政府的地方财政收入；再加之，经营转让金一直未能统一科学核算的标准方法，旅游资源所能产生的综合价值未能科学化的货币形式表现，而且转让金一般过低或者特许经营一般都有出现。比如：碧峰峡风景区开发中，私营企业万贯集团以350万元买下446.7 hm2国有林五十年的经营权，平均每年国有林的出让价值仅150元/hm2，还不如林内所采集的柴草价值高；而万贯集团同时购买附近质量低于国有林的集体林133.3 hm2，支付转让费500万元，按此比例计算，国有林的转让金应为1 750万元，1 400万元的国有资产流失了[8]。再如：嵩山风景区开发过程中，全部由国有资本投资以合资方式成立上市公司——港中旅登封少林文化旅游有限公司，在获得嵩山景区的特许经营权时，嵩山全部旅游资源的经营资产作价仅为4 900万元[7]，2010年嵩山景区实现了旅游收入1.8亿元[10]，相当于嵩山景区全部作价资产的3.67倍，即便加上登封市财政先期注入景区的6 000万景区拆迁改造资金，该景区的资产收益率高达165%。也就是说成立一年的港中旅嵩山少林文化旅游景区就能弥补嵩山旅游资源作价的均摊成本，并实现盈利。此种经营业绩是以压低国有资产价值为代价的地方政府与国有企业共同运作的结果。可见，国有资产在由国有企业特许经营时，也存在明显地旅游资源的综合价值被严重低估、国有资产流失严重。

5.旅游景区利益分配与责任承担不对等风险

旅游资源开发领域涉及到多方利益主体，其利益诉求并不完全一致[11]，但大多数景区在旅游资源的经营权转让过程中问题多多[12]，存在明显的利益分配不均、责任承担不明确的风险，甚至为景区后续经营埋下隐患。以牺牲景区周边居民未来利益为代价、以牺牲旅游资源所有者以及相关利益者的共享利益为代价，地方政府或开发商从旅游开发中谋取过多的利益分成，導致旅游开发所涉及到的各方主体的利益分享与保护责任不对等。

首先，旅游资源开发的投资主体之间存在着利益分配与经营责任不对等风险。例如，港中旅嵩山少林文化旅游集团注册资本为1亿元，港中旅占51%的股权，登封市政府的全资企业嵩山少林旅游集团占49%的股份，这就奠定了该企业获利经营时期的利润分成比例。其中为维持合资企业的正常运作，先期周转资金是登封市财政投入6 000万元；但作为控股方的港中旅集团，则仅是承诺在未来依据嵩山景区的经营业绩从股市为该景区募集3亿元～5亿元的建设资金。可见，在此利益分配与投资责任划分方面存在明显的不对等风险，港中旅集团在没有实际注资的前提下，仅以自身的经营能力作价，就能取得51%的利益分成及景区企业未来经营发展的决策权力；而登封市政府作为第二利益收益者，实际投入的启动资金后凭借嵩山景区的旅游资源及其衍生的具有经济价值的景区产品，就可坐拥未来49%的利益分成。那么，嵩山景区内以少林寺、嵩阳书院、中岳庙、太室山等为代表的旅游资源是真正吸引旅游者前来旅游的吸引力要素，它们的利益分成与旅游资源保护经费如何提取呢？显然按照该上市旅游集团的利润分成比例来看，这些景区的利润分成只能从49%的比例中提取，但该部分利润的直接所有者为登封市政府，登封市政府在先期投入嵩山景区申遗的过程中，财政投入总量达到8亿元[13]，现实的政府投入也是讲究投入产出成本的，况且根本没有旅游资源及环境的专项保护资金账户的审查体系，所以，指望政府把从上市经营中获得利润马上又投入到景区资源的保护是不现实的。

其次，旅游开发的投资主体与单体旅游资源的实际管理主体之间存在明显的责权不均风险。例如，嵩山景区的核心旅游资源少林寺常住院，属于宗教管理体系的少林寺寺院方丈负责具体少林寺常住院的业务管理，该管理主体与景区管理主体的目标取向存在差异，少林寺方丈主张寺院应该对信众免费开放，而景区门票就高达100元，妨碍信众朝觐。而对于普通游客的付费游览少林寺常住院的行为而言，少林寺应享受其间的利益分成的，可是双方就利益分成的比例交涉未果，曾出现寺院僧人与景区管理人员打架的现象。后来协商的结果是：少林寺从游客门票比例中享有的分成相当于总门票价格的30%[7]。事实上，任何景区最核心的经营性资源应该定位于最能吸引游客的旅游资源，并且旅游资源的所有者及其现实的资源管理者应该获得最高的综合经营利益分成比例，才是合理的。游客慕名而来到嵩山旅游的核心吸引力应该是到少林寺及相关景区、景点。但现实运作的嵩山景区上市企业最大利益主体享有者却是港中旅集团以及登封地方政府，而景区最核心的旅游资源，例如少林寺，所能享受的利益分成也仅仅是从单项门票收益中分得不到1/3的比例而已，其他旅游资源景点则是被动服从整体的利益分配格局。

最后，旅游开发投资主体与当地居民存在明显的利益分成不均风险，甚至出现严重冲突。中国旅游资源所在当地基本上都有原住居民，这一客观现状是有别于发达国家的国家公园。而且国家和地方政府确实应肩负有带领景区周边居民脱贫致富的社会责任，开发商在从事旅游景区经营时，也应该肩负起企业应该承担的社区责任。但事实不管是政府进行景区拆迁治理过程还是开发商从景区经营中获取高额利润，这些开发部门都把景区当地群众排除在资源开发的利益相关主体范围之外，这种不公平的利益分配机制，就使得旅游景区的部分当地居民与当地政府、旅游经营者处于对抗状态。例如，2003年，登封市投资近1亿元，对少林景区核心区内不符合规划的所有商业门店、民宅及其他建筑，进行了大规模拆迁整治，拆迁重新规划的面积总计35万平方米[13]，折算后，每平米的拆迁补偿费用285.71元左右。2004年登封市少林景区管理局运用市场手段，进行景区经营权拍卖，这次拍卖标的为“少林景区入口处商业用户及社会停车场的十年经营权”。此次拍卖的商业用房面积约2 350平方米，社会停车场面积约6万平方米，总计拍卖面积达62 350平方米，竞标总成交额达到3 297万元[14]，折算后，每平方米的经营权费用528.79元，那么，少林景区被拆迁户居民，若在得到一次性额的拆迁补助费用后，再想参与景区经营、取得未来收益的话，就得在拿出原有获得的拆迁补助资金的基础上另外多付出每平方米250元左右的成本，并且以此费用标准取得的这个经营权限只有十年。这显然不符合政府应该带动景区周边居民共同致富的发展目标导向。此外，2004年嵩山少林景区管理局首次拍卖经营权而设立的这34个拍卖标的，平均每个标的竞拍金额96.97万元。2009年少林景区管理委员会再次设立46个标的，拍卖核心景区内的营业摊点的经营权费用，竞拍成交总额达到737万元[15]，每个标的竞拍金额达到16万元。可见，参与景区具体摊位的经营确实是富人游戏，社会停车场的经营权由登封市政府直属的少林文化旅游集团获得，其他经营摊点基本上被少数富有的景区当地居民和外来投资者拍得经营权了，而景区的普通拆迁户、周边普通居民很难以参与者、合作者的方式从景区发展中获利。可见，开发部门把当地群众排除在资源开发行列之外，这种不公平的利益分配机制，就使得旅游景区的部分当地居民与旅游经营者处于对抗状态。

二、旅游开发行业存在诸多运营风险机理分析

1.旅游资源的货币价值核算体系不科学

一方面，当前旅游资源开发过程中普遍采用的经营权转让或特许经营方式，都存在压低旅游资源整体价值的风险，其根本原因是单一重视旅游资源所产生的表面层次的经济价值，而忽略旅游资源所蕴涵的综合价值。旅游资源的价值形态很多，旅游资源及其环境能够给游客提供直接的观赏游憩价值；还因为该旅游资源的独特性、稀缺性等，产生很多的非使用价值，例如：存在价值、选择价值、遗赠价值，这些价值将蕴涵更多责任，其货币价值也应该纳入旅游开发成本之中的。当前许多景区压低旅游资源货币化价值而导致国有资产流失，主要原因就是欠缺合理、科学的旅游资源经济价值核算方法。

另一方面，目前的经营权转让模式或者特许经营权模式，往往过分强调旅游资源及其景区在过去的开发周期里经济收入低，政府基础设施领域投资不足等，只承认旅游资源当前展现的经济价值，忽视旅游资源潜在的经济价值。这样的旅游资源货币价值核算方法肯定不科学。地方政府或有关部门甚至利用旅游资源当前的经济效益发挥不足，仍存在蕴藏着巨大的经济潜力，作为吸引投资企业的利益诱饵。事实上，在随着旅游开发成效地拓展和游客更广范围内的认可与接纳过程中，旅游资源的货币价值会逐渐增长，其潜在的经济价值、生态价值、社会价值肯定会进一步增值。试想，百年老字号的商业品牌或者是世界五百强企业的核心产品还都有品牌价值等无形资产的增值，甚至进入了品牌利益增值潜力的竞争时代，更何况是更广泛利益范围之内的旅游资源开发的无形价值、综合价值的增值潜力呢？

2.管理体制不协调，致使旅游资源市场化运作及利益分配不均

公共旅游资源的资产是国家所有的，但是所有者直接管理的缺位，导致所有者权益的保障依赖相应级别的行政权力来执行，但是中国现行的行政权力体系分为纵横交叉、网格矩阵式的管理体系，致使旅游资源管理体制不协调，时常出现令出多头、部门与地方体系内部的利益争夺与权力内耗等问题，致使旅游资源市场化运作及不同利益主体之间的利益分配不均。其一，纵向层次的旅游资源管理结构，表现为国务院和地方政府代表所有者对旅游资源肩负有处置权和收益权，同时由于地方政府对景区的旅游资源开发建设的直接投资或拨款的比例较大，地方政府对旅游资源的实际管理权限非常大，甚至出现地方长官意志決定旅游资源市场化过程中货币化价值的资产评估以及转让经营权的方式和优惠条件等现象，这就为个别人的权力寻租提供了基床。其二，横向层次的旅游资源管理结构，表现为不同类型的旅游资源由于其不同特征，而划归相应的管理部门，例如国家级风景名胜区、国家级水利风景区、国家级森林公园、国家级地质公园、国家级文物保护单位、5A级旅游景区及国家级度假区等多种旅游资源依托型景区，分别归口于住建部、水利部、国家林业局、国土资源部、国家文物局、国家旅游局等多部门管理，并且基本上依托这些资源所产生的收益由相应部门获得。因而，出现技术监管权力直接渗透到景区经营管理领域，甚至出现多部门力量在同一景区中互相争夺利益的现象，严重干扰正常的景区经营秩序。而旅游资源依托型景区在这场政府权力之争中，为确保自身利益，则希望多挂靠几个部门的等级头衔，多找几个“婆家”，以至中国当前仅有各个部门统计的旅游景区数量，而国家层面不重复的各类旅游资源依托型景区的数量统计缺失。总之，这些旅游资源作为国有资产，一旦在经营牟利方面按照市场化经营，但经营业绩管理权力仍然归属于相应的纵向宏观管理部门或者地方政府的现行资源管理模式，并非是一种高效的旅游资源管理方式，政府力量肯定会排挤社会投资人参与市场运作管理，即便是在旅游资源的规范程序上使用招标、投标规定等方法来选择旅游资源开发商，也不能为所有的开发商提供公平的竞争机会，经营主体没有自主选择权，政府背后控制的国有企业一定会具备资金、技术等方面的优势。可见，权力结构的集中化、权力与权利利益主体的高度一致化，致使旅游资源开发管理体制不协调的深刻原因。

目前，旅游资源开发要么是政府规划和投资建设，要么是政府直接建立控股的全资企业或者合资企业获得景区特许经营权，要么是转让、租赁给开发商经营部分或者全部的景区经营项目。旅游资源开发的部门利益主导或者地方利益主导，结果只能是相应的利益主体或者是其控制的旅游企业得到最大利益，而与景区当地居民没有直接的利益关系。有的地方政府以不等价方式把集体所有的土地和资源征用后再统一转让，直接从中牟利，也就是说政府主张的市场化途径建设景区的建设成本及资金来源还是转由老百姓承担了。这种管理机制背景下产生的利益分配格局，必然导致政府投资旅游开发经营行为，与私营、外资企业投资旅游开发经营行为相比，从一开始就总能保持市场竞争领域的优先权的现象，必然导致现有的旅游开发企业未来竞争力下降。

3.旅游资源与景区经营领域内的相关法律体系的欠缺

旅游资源与景区经营领域由于涉及到的旅游资源综合管理部门非常多，并且还涉及到日常经营领域内的法律关系，旅游资源产权相关利益主体关系的界定等问题难以解决，导致该领域内的法治化进程非常缓慢。一方面，相关民营企业和外资企业投资旅游开放的法规欠缺，尤其是景区经营权问题，资源的保护与开发等一系列问题。目前涉及景区经营权转让的法律法规主要有《风景名胜区条例》、《文物保护法》、《土地法》、《水法》、《环境保护法》、《自然保护区管理条例》等，其中针对性最强的是《风景名胜区条例》。2006 年12 月1 日起施行的《风景名胜区条例》作了一些规定，但仍未解决景区整体经营的规范管理、公共旅游资源的综合价值的科学评估、风景资源的资产保值增值等多方面问题。另一方面，由于立法缺失，使得政府控股或者政府直接投资的旅游资源开发领域难以受到有效监控：现有的相关法律法规没有明确界定政府在经营旅游开发失败、国家资产流失的状态下，政府应当承担什么责任、其政绩受到什么影响；也没有明确界定政府依托旅游开发获取的利润，到底多少比例应当反哺于旅游资源的保护，仅仅是一种混沌的旅游资源经营收益与补偿反馈状态，在此种状态下，旅游开发成效仅仅成为地方、部门政绩利益的筹码，导致旅游资源开发利益的获利群体范围更小，不合理的垄断局面难以打破。

三、应对旅游开发行业风险的防范对策

1.推进旅游资源综合管理领域内的立法进程

若想防范旅游开发行业的潜在经济风险，就必须积极调整旅游资源经营领域内所涉及到的旅游者、旅游资源开发商、旅游资源管理部门、旅游景区周边居民等之间的权力与权利关系。当前，中国正在积极酝酿的《旅游法》主要调整的法律关系集中于旅行社、旅游酒店经营领域，还未涉及到旅游资源综合管理领域内的旅游资源产权、旅游资源的技术监督管理与经营管理权力的界定。之所以出现旅游开发领域内立法缺失的现象，是由于当前中国旅游资源开发领域的国有力量在国家保护前提下异常强大的现实背景，旅游资源开发领域内的民族品牌几乎由国有企业一统天下，旅游资源开发领域内其他各方利益主体的权力得不到保障，话语权微弱，没有能力采用促进立法的策略保护自身权利。眼前，旅游资源的行政管理权力泛滥、普遍存在计划经济模式遗留的现状，还是需要尽快由相关立法来调整解决。因而，积极倡导推进旅游资源立法进程，进而规范旅游资源依托型景区的权力与权利对等，推进所有权、经营权和监管权的分离与制衡，这样才能从制度源头上规范旅游资源依托型景区在转让经营权的操作过程中能够实现合理的利益分配链条。并且，推进旅游资源综合管理领域内的立法进程，能够在应对未来中国旅游开发的国际开放程度持续深化的条件下，使得本土的旅游开发品牌提高竞争力，适应广泛层次的国际竞争。

2.推进旅游资源及其环境的综合价值的货币化评估标准化

本文呼吁把旅游资源及其环境综合价值的货币化评估方法尽快实施标准化，并制定行业规定，旅游资源的货币化资产评估报告必须由独立的中介评估公司出具，而且将其确定成为旅游资源依托型景区转让经营权的行业规范操作准则，进而为科学商定转让经营费用，防止旅游资源经济价值的流失。西方国家已在20世纪六七十年代开始进行环境资源的货币价值评估，目前已广泛应用旅行费用法（TVM）[16]、意愿评估法（CVM） [17]等方法来科学评估国家公园等公共旅游资源的货币价值。国内这两年在生态旅游领域也研究了九寨沟、武陵源、敦煌、黄山等多处旅游资源的货币价值，只是很多研究成果并未直接应用于旅游开发过程中的旅游资源的作价核算。因为这些研究成果基本上都是在这些景区已经进行了政府投入开发之后才出现的，并且科研部门的研究成果并未真正成为实际管理当局的参考依据。同时，国家有关旅游资源的环境保护工作，仅仅处于业务技术管理领域，例如防治森林病虫害、防范水体污染、控制大气污染、噪声污染水平等，但还欠缺该项旅游资源客观存在所能衍生的直接游憩价值、非使用价值等综合价值的货币化评估。因而，旅游资源在作价为货币化资产的评估过程中，无所依循，经常导致旅游资源的资产评估大大低于其应有的综合经济价值。并且，旅游资源经营权转让实践的初期经常会出现旅游资源一经开发商的承包经营，就会出现暴利现象，而其与政府的权益冲突也时有发生；后来，由政府直接控制的旅游开发商企业进驻旅游资源开发领域时，出现有意识的压低旅游资源的资产价值，如此盈利的开发领域几乎已成为政府经营的专属领域了。可见，想要打破旅游资源开发经营领域内的不合理垄断经营、倡导各类资金力量的公平规范竞争、防范国有资产流失，就必须规范旅游资源综合价值的合理评估，并且推进旅游资源的货币化价值的标准化评估工作，应该通过行业政策法规，甚至通过立法手段，保障各种旅游资源的综合价值在经营收益的比例分成中得以体现。

3.各方管理主体的权力结构及其考核方式

当前旅游开发领域内的体制弊端，是影响旅游资源经营权科学转让、影响旅游资源市场化经营进程中利益分配机制的主要制约因素，涉及到对政府管理权力结构的调整以及管理主体的考核方式的调整，已经超出旅游资源管理范畴，这是行政管理权力改革的范畴。在本文倡导的重新调整旅游资源开发领域的综合管理权力结构的理念中，关键是界定旅游景区经营行政管理权力与旅游资源技术监管权力的合理界限。不管是地方政府、还是旅游资源的专业管理部门，在当前的管理权力结构的设计中，既具有旅游资源保护领域内的监督权，又具有该项旅游资源的市场化经营的管理权，并且政府在旅游资源开发领域的业绩考核中还凸显有旅游资源开发收益的经济考核指标，这种制度设计肯定是从操作层面，就纵容、鼓励政府注重旅游资源开发的经济成效。政府不遗余力、不计成本的推进旅游资源申遗进程，甚至出现有国家级贫困县政府负债推进“申遗”的案例，其目标导向是通过树立旅游资源等级品牌来获取未来旅游开发的可观经济效益。因此，需要通过调整旅游资源管理主体的利益立足点，来保障旅游资源的开发综合效益不被少数权力机构瓜分，推进经营旅游资源的权力与政府监管权力的脱离，并且设计相互制衡的权力关系是应对之策。与此同时，政府管理旅游资源的权力机构的考核方式不再以旅游资源开发收益作为考评目标，而是以政府在旅游资源开发领域内的基础公共設施建设、环境综合整治、旅游资源保护等综合投入及其成效的考评体系为主，大力推行绿色GDP的考核方式，大力推行旅游资源的专项审计账户对政府及各部门的旅游资源开发监督审计管理。即便是政府专一设立的旅游资源管理委员会，事实上也未能做到旅游资源的保护补偿资金专款专用，因此，旅游资源的专项审计账户的制度推行显得非常有必要。

而政府在缺乏资源保护专项资金实力的情况下，即便是市场运作方式取得旅游资源开发资金，也应该推进资金使用听证会制度，保障政府在调配使用旅游开发资金、转让旅游资源开发收益经营权的过程中，能够时时处在公众（政协、人大）、新闻舆论、专业科研机构等成员所构建的专业监督平台的监控之下。通过设计公开透明的政府旅游资源开发及管理决策制度，逐步推进旅游开发领域内的民主化改革，逐步化解体制风险，防止旅游开发经营领域的各方利益主体的权力、权益“冲突—内耗”关系。

参考文献：

[1]李若凝，程柯.旅游资源开发与区域生态经济良性互动机制研究[R].河南农业大学，2009:12-14.

[2]程柯.论全球视野下酒店设备管理风险与定位策略[J].商场现代化，2010，(34):141-142.

[3]钱春弦.旅游局:虽然面临贸易逆差中国仍有序发展出境游[EB/OL].http://www.gov.cn/jrzg/2010-10/10/content_1718625.htm.

[4]肖拥军.国内旅游开发与发展的风险管理研究简述[J].中国商界，2009，(1):145-146.

[5]佚名.国家发改委肯定云南旅游业加大对国内外资本开放[EB/OL].http://finance.ce.cn/macro/gdxw/200906/02/t20090602_1462

8781.shtml.

[6]佚名.“天地之中”9年花8个亿“申遗”这笔账怎么算[EB/OL].http://henan.sina.com.cn/news/2010-09-01/083036009.html.

[7]高凌云.登封市政府偷换概念“贱卖”少林寺?与释永信矛盾升级[EB/OL].http://finance.qq.com/a/20091218/003806.htm.

[8]李若凝.旅游资源开发的利益协调机制研究[J].生态经济，2009，(2):99-102.

[9]安金明.非公有制经济投资北京旅游业的对策研究[C].2009中国(辽宁)非公有制经济发展论坛论文集，2009.

[10]国资委.港中旅嵩山景区营运一年全年接待游客290万人次[EB/OL].http://www.china.com.cn/travel/txt/2011-01/18/content_

21762616.htm.

[11]程柯.自然旅游资源开发与保护主体行为优化的理论分析[J].河南林业科技，2008，(4):50-52.

[12]程柯.论旅游景区经营权转让过程中应注意的问题[J].河南林业科技，2009，(4):56-59.

[13]游黎.嵩山少林景区拆迁整治工作全面展开[EB/OL].http://www.ha.xinhuanet.com/yincang/2003-03/21/ content_323284.htm.

[14]任国战，王小萍.河南登封:对少林景区商业场所进行公开拍卖[EB/OL].http://www.ha.xinhuanet.com/add/manbu/2004-04/07/

content_1928424.htm.

[15]佚名.河南嵩山少林景区拍卖营业摊点[EB/OL].http://www.cinic.org.cn/shownews.php?id=44041，2009-03-24.

[16]查爱苹.旅行费用法若干问题研究[J].旅游学刊，2010，(1):32-37.

[17]張金泉.基于CVM的黄山旅游资源非使用价值评估研究[D].上海:上海师范大学，2007.

[责任编辑 吴迪]