水电工程造价控制动态管理模式研究

郑 博，张 培，周 辉

(嫩江尼尔基水利水电有限责任公司，黑龙江齐齐哈尔161000)

1 国内水电工程造价管理机制的现状

我国的经济运行体制经历了从计划经济时代到市场经济的转变过程，水电工程的建设同样受其影响。计划经济体制下，对水电工程概算采用全国统一的定额和取费标准，按概算控制水电工程的总造价。在逐步建立起社会主义市场经济体制后，逐步推行的业主责任制、建设监理制和招标承包制3项制度使得在计划经济体制下形成的水电工程造价管理模式已难以适应市场经济发展的需要。

因此有关部门对原管理体制中不适应市场经济的部分逐步进行了部分调整。通常的做法是对己审批的水电工程静态投资实行总量控制，动态审核，即“因物价上涨和汇率变动时，根据工程进度和实施情况以及每年的物价水平，每年测算、审定价差”。这种改进措施目的在于使企业法人在总量投资控制的前提下，编制合理的年度计划、融资计划，并将其作为招标合同签订的控制依据。在实施过程中，以执行概算编制年度工程投资计划，按照当年国家公布的物价、汇率、利率、税收等国家政策引起的造价变化，以及没计变更、自然因素等引起的造价变化，分年度向国家进行结算，年终结算除了报审己完建的工程以外，还要向国家归还当年的贷款利息和历年累计的贷款利息，贷款风险由企业法人承担。

现行体制的一个较大问题是业主在水电工程的建设受到带有计划经济特征的概算的约束，但市场情况又是瞬息万变的，因此构成了现有水电工程造价管理机制和市场经济体制之间的矛盾。这是当前水电工程造价管理机制改革中需要着力解决的问题。

改革开放后，水电工程的投资主体呈现出多元化的趋势，随着经济承包责任制和招标投标制，以及业主责任制的施行，政府对水电工程建设项目的直接管理职能逐步弱化。工程概算编制和管理正在经历由静态到动态和由微观到宏观的转变。建立一套与国际接轨并符合我国国情的水电工程造价管理体制是巫待解决的问题。

2 水电工程造价管理机制存在的问题

2.1 经济体制方面

水电工程造价管理机制的改革由于处在逐步完善的市场经济体制改革中，因此水电工程造价管理机制以及电价的确定仍然带有计划经济体制的痕迹，沿袭计划经济体制下水电工程概算的管理模式。由此导致的问题是国家承担大型水电工程的投资，并由国家控制投资方向，形成了业主单位在编制概算时所谓的“钓鱼工程”，造成工程造价难以有效控制［1］。其次，水电工程的效益大多来自发电效益，在概算时采用的电价和实际运行时的电价差异会导致物价部门在实际操作中不得不压低电价，造成业主还贷能力收到影响。

综上所述，经济体制方面所带来的问题主要体现在不易控制水电工程的总体造价，在衡量项目的盈利能力时往往不够真实，反过来影响到工程造价的核算。

2.2 管理体制方面

建设项目管理主要包括4个方面:承包商、贷款方(投资方)、业主和设计方。当前水利工程建设管理体制的问题是贷款方(投资方)与业主、设计单位之间存在责权划分不明的问题，各方的利益和责任划分并不清晰。业主与投资方责权不明会造成诸如“概算包干，节余分成”的现象，导致人为地扩大概算而从中获利。

2.3 概算编制方面

工程概算多年来一直采用统一的定额及费用标准编制，用国内水电工程有代表性的常规施工方法、按平均的先进水平拟定，加上人工、材料、机械台班、设备由国家定价或指导性定价，并不符合市场经济的客观要求。尽管近年来有所改革，但大多仍以概算投资作为市场经济条件下的造价控制目标，会导致概算投资不断增加的恶性循环。其原因在于，会使概算与实际运行收到市场机制的动态因素影响，二者会存在较大差异，且由于统一定额的存在，使得概算编制与实际的脱节。

2.4 造价管理模式方面

当前水电工程的造价主要有设计院负责编制，国家有关部门负责审批，建设单位负责工程建设和投资控制。这会造成编制方、审查方和建设方的甚至于监理方的权责脱钩，不利于全程控制水电工程的总造价。这种各方割裂的管理模式和国际先进做法存在差距。此外，仅把概算作为上级主管部门控制和监督的手段，忽视了概算应当是水电工程造价管理中作为业主进行水电工程造价管理和成本控制及监测的一种重要工具，从而导致了工程总造价在控制上的不利。

3 世行水电工程造价管理机制概述

世行已经形成一套严密的贷款资金管理程序和方法，对每个贷款项目都实行周密的评估和严格的管理与监督。每项贷款实施的全过程划分为6个阶段:项目选定、项目准备、项目评估、项目谈判、项目执行与监督、项目总结与评价。上述6个阶段环环相扣，共同构成世界银行对贷款项目的有效管理。

在概算编制方面，世行所追求的目的是为业主筹资和有效工程造价控制提供依据，强调编制概算时用动态和从实际出发的思路来编制概算并进行必要的动态调整。其主要特点:①编制概算的目的性明确;②强调依据市场和动态管理的思想;③对各类费用项进行具体细致的研究，将基本费用、不可预见费(基本预备费)、价差预备费、税金及手续费等直接与工程量挂钩，并将可能导致总造价增加的因素重点考虑，保证工程造价能够真正起到反映工程总投资的作用。这种做法体现着世行水电工程造价管理的动态机制，使工程造价的编制能够合理地反映工程进展状况。

在成本控制方面，世界银行为保证能对贷款项目的执行过程进行监督，要求借款国在贷款协议和项目协议中做出支付的审查的承诺，并要求其定期提供进度报告，允许世行派出代表团现场考察等手段。其中对支付的审查是世界银行控制工程成本的一个重要途径，其目的在于做到资金专款专用，对贷款分配额度的调整审查非常严格，促使借款方必须仔细核算工程成本，从而起到成本控制的作用。此外，世行定期派出的现场检查团，并检查进度报告中有关工程管理的重要事件简述、项目概要、工程有关的照片、工程各分项的进展状况、该分期内的费用和支付及财务、项目的成本控制等具体细节。通过以上手段，可以实现对工程造价全程的动态管理。

4 建立工程造价的动态管理机制

通过概括世行在水电工程造价管理机制方面的做法，可以为我国建水电工程造价管理机制的改革提供参考。我国当前的水电工程造价管理机制和世行造价管理机制最大的不同在于:我国当前实行的是“静态控制、动态管理”，而世行的做法是全程“动态管理”，区别体现在静态部分。世行的全程动态管理模式有助于解决静态概算与动态投资资金流之间的矛盾，这是应当借鉴的地方。具体说来，为了建立水电工程造价的动态管理机制，笔者建议从一下几个方面进行。

4.1 改革水电工程造价编制模式

欧美发达国家在水电工程造价方面都没有采用统一的定额，而是将水电工程造价编制方法、定额和标准由各设计单位自行确定，各公司造价编制与投资控制时只需执行部分由有关主管部门统一规定的物价指数、税费标准等即可。工程造价编制是否成功，将交由市场来检验，由造价控制的成功率来反映造价编制的水平高低。

由于我国采用水电工程造价的行业统一标准和定额，且定额指标报价仍与市场实际有一定的差距，因此容易导致投资失控。但要改变这种不利情况又不能一蹴而就的照搬欧美经验。因我国负责造价编制的设计单位长期处于行业统一定额的模式下，依据市场来编制造价的经验不足。如果将造价编制的自由权限一下子放的过大，可能会造成管理上的混乱和因为造价上的差异过大引起的审批上的困难。因此笔者建议从国情出发，采用逐步过渡的形式。即仍以国家定额为依据，逐步过渡到由权威咨询机构进行估价的制度。

而在项目招标阶段，设计单位以国家的水电工程造价估算定额为指导，结合本设计单位的实际情况制定工程的概算，作为评标的依据。

国家定额管理部门应重点研究价格问题，分析测算价格形势、价格走向和人工、材料(设备)机械使用台班价格变化规律对工程造价的影响，研究工程造价的费用构成及计算标准，建立合理、科学的价格体系，定期发布价格指数，指导项目概算的编制和管理，提供造价编制依据。

4.2 建立水电工程造价全程动态管理制度

应当改变当前工程造价编制中编、审、管、用相互分割的做法，学习国外先进经验，建立全程的造价动态管理制度［2］。主要途径为:①工程造价管理部门职能转变，由静态管理转变为动态管理;②建立立法、执行、咨询、监督、仲裁配套的全方位的工程造价管理体系;③设立工程科研、设计、监理和管理于一体的工程咨询公司;④建立注册工程估算师或造价工程师制度。

4.3 业主对工程造价的动态管理

业主是项目建设的主体，也是项目的借款人和水电工程项目建成后的经营者、管理者和受益人，工程概算有是业主进行工程造价管理的最重要的工具。因此业主应当积极参与对于工程概算的管理，将其作为日常管理活动，实事求是地反映工程实际的资金使用情况和资金需求，做到全程的动态管理［3］。

在立项阶段，业主应实事求是地进行工程造价的估算，并合理估算上网电价，通过将估算的电价与市场经济要求的电价相比较来确定项目的合理性，为业主评估效益和选择投资方向提供依据。项目确立后，业主委托专业机构编制工程概算，详细测算工程项目的资金需求，为项目进行合同管理做好准备。在项目实施阶段，业主应该根据工程概算对水电工程进行全动态的造价管理。全动态的造价管理意味着业主将根据工程进度定期地调整概算，使概算能够真实地反映工程资金的需求状况，反映工程进展和管理中所存在的问题，及时找出并加强项目管理工作中的薄弱环节，从而达到控制工程成本的目的。

5 小结

水电工程的造价管理是复杂的问题。既要着眼于多年来我国的惯例，又要充分借鉴国外先进管理经验。建立起一套工程造价的动态管理机制有其必要性和紧迫性，是值得深入研究的问题。

［1］戚安邦，孙贤伟.建设项目全过程造价管理理论与方法［M］.天津:天津人民出版社，2004.

［2］王帅.浅谈水利工程投资控制［J］.改革与探索，2005(6):40-41.

［3］尹艳青，王立.水利工程建设与运行管理有机结合研究［J］. 水利经济，2006(1):50-51.