纠结的农业水价改革

谢连和，周 宇

(1.肇源县水利抗旱服务站，黑龙江 肇源 166500;2.富锦市水务局，黑龙江 富锦 156100)

0 前言

2003年7 月，国家发改委以4号令的形式，出台了《水利工程供水价格管理办法》(《办法》)，开始了中国又一轮农业灌溉水费的改革。

该《办法》第二十条规定:水利工程供水实行计量收费。尚未实行计量收费的，应积极创造条件，实行计量收费。暂无计量设施、仪器的，由有管理权限的价格主管部门会同水行政主管部门确定合适的计价单位。

用业内的通俗解释，这次改革的最基本变化就是从过去农业灌溉的按面积收费，改为按量收费。具体的就是从过去的每亩水田考虑渗漏量等因素的不同，每年收几十元钱，改为按每亩地实际消耗水的体积量数，乘以不同灌区的成本下每m3水的价格来收费—即按方收费。

从常识说:按单位面积收费肯定存在着大水漫灌进而浪费严重，按方收费肯定是有利于节水。这也是制定该办法的初衷。但从改革后的7年实践看，推动这项改革的矛盾重重，目前已陷入剪不断、理还乱的困境。

1 涨价难逼出的改革

由于农业供水水源的单一性和水利行业长期服务社会的公益意识，因此农业供水不是市场化价格，是政府定价。现行舆情下政府定价的商品，不管其成本如何，就是低于成本定价也广受诟病，并广泛存在质疑政府公布成本的舆论。而在农业是弱质产业、农民是弱势群体的大气候下，凡是涉及增加农业收费的，各地减轻农民负担的管理部门(减负办)通常会一票否决。农业供水管理单位(灌区)就在这种压力下长期低于成本供水，灌区设施老化破损、渠道淤积严重，甚至部分存在已不能供水。当农民在水稻的单位面积效益是旱田2～3倍的利益引导下，出现了有水就普遍“旱田改水田”，造成水田面积剧增的今天，部分破损严重后无法灌溉的灌区竟逆势发生了“水改旱”这种不符合理性经济人选择的怪像。

而灌区职工普遍不能足额开支，甚至把技术骨干逼得另谋高就后剩下的庸员比例越来越高等难题也已经达到登峰造极的程度。黑龙江省庆安县某灌区原来仅有4、5个学水利专业的，因为每年的收入仅有几千至1万多元不足以养家，所以纷纷放弃在经济欠发达地区难得的事业单位职工身份，去另谋符合自己专业特点、又能多挣钱的高就，灌区某副站长作为既是水利专业毕业，又是领导的最后一个专业技术人员，也已下海去搞建筑，每月去挣灌区好多倍的钱。该灌区剩下的职工，大多是没有技能，只能是不管开多少钱都得在在灌区里混的，这使灌区遇到技术问题无法解决就是必然的了。

这些，都在拷问着我国农业灌溉能否持续。

面对着全国性灌区收不抵支的难以为继，黑龙江省1997年在全省118个典型灌区进行的农业供水成本抽样测算，经过县、市及省有关部门层层审查把关、认定，当年农业自流灌溉平均供水成本为每亩(666.7 m2)36.84元。但在省级减负办的力主下，物价部门最后公布的标准只是20元。但随后的物价仍在不断上涨，三农问题更加受到全社会的热捧、甚至是有些浮躁、作秀式的关注，作为农业命脉的水利(灌区)是否难以为继，则鲜有人问津。在这样的舆论下，再想根据供水成本的上调水价，是任何一级政府、一个行业都不敢冒的天下之大不韪。

但现有的财政体系又基本上不能给灌区拨付运行费用，政府又要维持灌区的灌溉，于是有关部门另辟蹊径，绕开过去水价的传统思路，推出了由按面积收费改为按量收费的农业水价改革。该《办法》第一条里的“保障水利事业的健康发展”。这才是政府积极推动这次改革的真正动力。因为绝大多数农业供水单位已经陷入了难以为继甚至不能灌溉的困境，价格主管部门却无力在原有传统收费的格局下提高收费标准，只能提出“按方收费可以促进节水”的改革，来实现“用改革来调整利益”，目的是使灌区能继续维持，是使占我国农业半壁江山的灌溉农业能继续维持的变通之计。

我们之所以说这一轮以按方收费为标志的农业水价改革的目的是为了提价后能够维持灌溉，源于包产到户后每户承包的耕地还没有灌溉水的计量设施。无法计量如何按方收费?没有“秤”如何卖水?于是，灌区为了赢得农民的认可，修建了少量量水堰——即卖水的计量表，通常一个量水堰要给几百、上千户农民供水，根据这个量水堰供水面积和每年的流量，算出每666.7 m2(亩)的用水量后乘以每m3水的单价。对具体农户来说最终还是按面积收费。

为此，很多业内人士和有知识的农民提出:面对如此纠结的农业水价改革，难道没有别的破解之道吗?比如:免掉灌溉水费。

2 免不掉的灌溉水费

随着2004年开始国家率先在黑龙江、吉林等农业省份取消农业税，加上自2003年开始的农村税费改革，各地渐次取消了农业税、乡统筹、村提留等各项面对农民征收的税费。这些变化，使农业的灌溉水费，从过去涉农收费中的位居第4、5位，突然跃居第一位，成为了矛盾的焦点。

农民普遍认为:延续了几千年的皇粮国税都免了，为什么灌溉水费不能免?你灌溉水费还能高于皇粮国税?了解历史的部分农民甚至提出:几十年来，无论是大跃进、农业学大寨直至2004年才终结的农民出两工，可以说中国各个时期的农田水利工程建设，都需要农民出工出劳，也就是说，灌溉工程中部分凝结着灌区受益农民的物化劳动。那么，部分农民认为过去灌区建设我出力了，今天用水是应该的。他们甚至不肯承认维持灌区的运行，还需要大量的活劳动和其他的支出。

于是农民上交灌溉水费的意识进一步淡漠，收交难度随之增加，收缴率逐年下降。加之广东、四川等省的少部分有财力的县市，为了避免灌溉水费收取中的各种纠纷和上访，干脆让当地财政负担灌溉水费，不再向农民收水费。这更加剧了其它地区了解情况的农民和人大、政协代表的攀比，他们在各种场合呼吁免收农民的灌溉水费，由政府来负担。但中央政府并没有回应。

为什么决策层不肯免掉全国每年仅200多亿的农业灌溉水费?我们认为:当政府把现有灌区农民的水费免掉之后，这些农民也就失去了节水的经济动力，而每个灌区下游都有很多嗷嗷待哺的渴水稻田时，还有灌区周边更多种旱田的农民，想要种水田时，免掉了现有灌区的水费，对渴水区、井灌区、旱田区的农民而言，是显失社会公平的。

因此减轻农民负担，不仅要考虑现有灌区农民的利益，还要考虑灌区以外农民的利益，更要有利于水资源的优化配置，最重要的是要体现社会公平与正义。让农民整体获益，才是全社会理应追求的最高目标。那种认为“收取水费伤害了农民利益”的观点，是以偏代全，掩盖了事实的真相。

基于此，我们才在几年前写的、被几十家媒体转载的《农业水价改革的悖论》中提出:如果政府真要推动这项违反经济规律且对大多数农民显失公平的改革，那我们就再搜集材料，写一篇“一个显失公平的改革”。

3 质疑谁改谁吃亏的改革

目前质疑最激烈的，是地块相邻的同样水田，只是分属不同的灌区，为什么没改革的水田是每年收20元/666.7 m2灌溉水费，改革后的就变成了三十几元、四十几元?在农民看来:难道改革就是涨价?

但按照《办法》第二十条的规定:尚未实行计量收费的，应积极创造条件，实行计量收费。

按照现行的改革模式，水价改革要经过测算成本、核定价格、举行听证、价格主管部门审批等多个环节。当地政府支持灌区的，水价改革会相对进展快些;当地政府对灌区不感兴趣的，水价改革基本推不动。为了推动水价改革，主管部门用项目去刺激地方政府水价改革积极性的也有风闻。

因测算水价成本的工作浩繁、耗时巨大，当地政府对改革的积极性参差不齐甚至抵制，这些势必造成农业水价改革的进度不同，相邻地块按不同价格收取灌溉水费就是自然的了，谁改革谁吃亏的矛盾已经持续了7、8 a。在这长达7、8 a的时间里，已改革—即已涨价100%左右的农民对农业水价改革不满甚至仇视后的上访，就是必然的。

总之，面对涉农收费的敏感，农业水价改革已经到了剪不断、理还乱的地步了。如何解决还需高层对诸如“涉农收费单位不应强制安排转业军人”等一系列问题，出台有针对性的政策了。否则，我国靠灌溉来提高农产品产量的国策将落空。