完善财政政策 健全管理制度——基于财政重点监督检查成果的分析

■杨洪超 高 芳 赵文康

如何更好地应用财政监督成果，提升财政综合管理水平是财政监督工作的重点所在。本文基于财政重点监督检查相关成果，旨在从政策和制度层面对健全财政管理制度进行分析与探索，就如何堵塞管理漏洞、健全管理制度提出进一步完善政策的建议。

一、突出关键环节，加强财政专项资金管理

（一）建章立制，健全各项制度办法

一是进一步修订完善各类专项资金管理制度。规定项目申报审批、公示实施、检查验收等各个环节，明确项目政府采购、招投标和监理、专账核算等规定，细化项目资金补助条件、资金支付方式、档案资料管理等制度，补充经销商资质、项目余款处置、处理处罚措施等内容。如，进一步完善农业结构调整资金管理办法，明确界定自然灾害救助资金使用范围，研究出台土地整理项目管理办法，明确水利等工程领域项目的政府采购、招投标等制度，对农机需求量大的县市取消农机补贴指标限制，扩大农机产品目录，增加农户自由选择农机范围，增加农机补贴等专项资金的处理处罚条款。二是尽快出台报账制管理办法实施细则。从财务管理、会计核算、财务手续、档案管理、竣工验收、工程移交等方面全面细化县级报账制管理办法，完善报账制手续，明确处理处罚标准，增强操作性，提高项目资金管理水平。把乡镇财政所纳入县级报账制实施主体。给项目区乡镇财政所部分权限，一定限额内的项目直接到财政所报账，减少县财政压力。三是推动建立改善民生项目的长效机制。要完善监管成果运用机制，将监督结果与预算编制和资金分配挂钩，建立相应的预算扣减机制；合理增加民生项目相关基层管理部门工作经费，避免搭车收费等问题发生，确保民生项目最大程度惠及百姓；建立完善财政监督信息披露和公告制度，切实加大财政违法行为的责任追究力度。

（二）规范程序，严把审核审批关口

一是依托信息化平台，提高审核效率。如，建立灾情申报系统，实现救助对象、资金补贴审批流程的信息化管理；又如，针对水利等方面的工程项目，对符合资质的项目单位录入信息系统；再如，建立和完善农机购置补贴管理信息系统。购机者可以查询享受补贴的农机产品目录、市场上补贴产品价格和具有资格的经销商名录；监督管理部门可以查询购机者信息、对应的农机具类型及编号和经销商名称；公众可将其作为公示和举报平台，为农机购置补贴政策公开、公正、透明实施提供技术支撑。避免超数量、超对象情况发生。二是实行备案制度，强化档案管理。建议对于投资额较大的项目要在财政部门进行备案，备案资料包括项目可行性研究报告、项目前期立项设计报告书、施工平面图、施工效果图、项目预算造价书、招投标文件汇总报告书等。确保专项资金在申请、审批、公示、发放等各环节操作规范，有据可查，有迹可寻。三是加强项目变更审批。严格按照项目批复方案施工建设，对因客观原因形成的规模调整等，及时按项目管理程序进行审批变更，严禁擅自调整建设方案。四是建立审批责任追究制度。建立对违规操作等的群众举报奖励制度，对监管不到位造成套取补贴资金等违规问题较多的县（区），明确追究审批部门及经办人的责任，从而为今后加强专项资金监督管理提供政策保证。

（三）推进改革，改善资金支付方式

一是全面推进财政惠民资金“一卡通”改革。“一卡通”具备源头控制、跟踪监督、利民便民的优势，能有效规范支付方式、堵塞截留挪用等支付漏洞。应当全面推行此项改革，继续做好宣传动员、技术培训、调查摸底、网络改造、信息采集、登记造册、整理录入、建立“一卡通”专户等基础工作，为惠民资金发放做好基础工作。二是科学选择补贴对象。针对当前农机补贴的现状，可以借鉴家电与汽车下乡补贴模式，改变将资金补贴给农机企业的方式，将补贴资金直接补贴给农户，堵塞套取资金等违规漏洞。

（四）上下联动，推进全程绩效监督

财政资金绩效监督是公共财政框架下财政监督的发展方向。“十二五”时期，一是稳步推进财政绩效监督工作。要按照“先易后难，突出重点，夯实基础，规范操作，分步实施”的原则，重点开展与人民群众密切相关的社保资金、教育资金、扶贫资金、涉农资金等专项资金的绩效监督。改变“重项目建设投入、轻项目效益评价；重项目资金争取，轻项目资产管理”的局面。注重探索建立项目支出绩效评价协调机制，实现项目资金的全过程监督。二是形成纵横联动机制。在横向上，财政部门要加强与专项资金主管部门的联系。在完善管理办法、深入调查研究、审批验收项目等综合管理方面形成合力，增强资金使用效果；在纵向上，要充分发挥基层财政的监管职能。加强对市、县财政监督机构的指导，在检查对象的选择、检查内容的确定、检查成果的共享等方面做好衔接，通过开展联合检查、集中培训、专题交流、反馈落实等形式，实现财政专项资金监督工作的整体联动，最大限度地避免重复检查，增强工作成效。同时，各级预算安排与绩效监督结果充分挂钩。三是引入项目进度考核机制。把项目完成情况作为申报下一个项目的重要参考依据。对没有按批复时间和内容完成项目的县区，暂时不予安排其他项目。

二、夯实“双基”建设，推进财政基础管理工作

（一）进一步强化县乡财政预算编制管理工作

做好县乡财政预算编制工作是提高县乡财政部门依法理财能力，规范财政资金管理的首要环节。因此，厅相关职能部门要加强对县乡财政预算编制工作的指导力度。一是增强预算编制的科学性、准确性。要对建立合理的定员定额标准提出指导意见，考虑各部门单位之间个性与共性，合理划分部门单位类档，着力解决部门间公用经费差异过大等问题；增强预算编制完整性。二是加强对项目支出的管理。各部门单位要使项目支出预算的安排与部门事业发展规划相衔接，积极推进项目库管理和支出预算滚动管理；做好项目评估和可行性论证，项目支出预算要细化到部门和单位，提高预算年初到位率；尽快制定完善项目支出的立项标准、申报程序、文本格式，推进专项资金绩效评价，逐步实现项目支出的科学化、精细化，使项目“看得清、摸得着、有指标、能考核”。三是加强对县乡预算编制制度执行情况的监督检查力度，提高制度执行力；逐步实现量化考核，把日常监督与考核奖惩有机结合起来。逐步推进市县“三公经费”公开，提高预算透明度，促进财政管理、资金分配的规范化。

（二）进一步深化完善国库集中支付制度

一是着力推进会计集中核算向国库集中支付转轨，切实实行“零余额”账户管理。要按照财政部、中国人民银行《关于零余额账户管理有关事项的通知》要求，规范设置和管理零余额账户，加快财政部门与代理银行、各预算单位联网的步伐，切实发挥“零余额”账户的作用，从而提高财政资金支付效率。逐步将二级预算单位纳入国库集中收付，加强预算单位结余资金管理，减少资金沉淀现象，实现财政资金科学化精细化管理。二是着力深化国库集中支付改革，提高直接支付的比例。把好用款计划审批关，从流程上强化监督，要求各预算单位在人员经费支出、采购经费支出、专项经费支出等方面尽可能实行直接支付，控制现金结算总量，减少财政资金流转环节，进一步提高财政资金直接支付比例，增强财政支出的透明度和预算执行力度。三是着力加强国库集中收付平台建设。探索建立法规制度完善、程序科学严密、监管规范严格、操作方式简便，财政部门、预算单位、人民银行、代理银行权责明晰对称的国库集中收付体系，实现财政收支信息的共享和交换，不断提升预算执行管理系统整体效能。四是建立健全财政资金安全管理长效机制。要推行资金安全管理责任制，健全完善业务流程，科学界定岗位职责，建立完善内部制衡纠错机制。加强国库基础管理工作，强化印鉴和票据管理，实行定期对账，配备必需的岗位人员，配置必要的安全设备，确保财政资金安全、高效运行。

（三）进一步强化政府采购监督管理工作

一是加快推进管采分离。要按照《政府采购法》 规定和政府采购监督管理的要求，独立设置与行政部门没有隶属关系和利益关系的集中采购机构，实行管采分离，增强政府采购部门的公信力和执行力。二是加强政府采购的部门预算管理。提高政府采购预算编制完整性，增强政府采购预算的刚性约束，特别是加强预算追加项目的政府采购管理。从源头上发挥政府采购效益。三是完善政府采购专家库。完善省、市、县三级政府采购专家库平台建设，实现全省专家库资源共享。四是加强日常监督力度。加大对政府采购的监督检查范围和查处力度。把政府采购监督检查作为经常性的工作。采购人的采购执行情况和供应商的合同履行情况应作为今后监督检查的重点。五是积极探索电子化政府采购的新途径。建立政府采购信息化平台，完善电子化政府采购管理系统，建立供应商库、专家库，在采购方式审批、合同备案、专家抽取等方面积极探索电子化管理，提高工作效率。

（四）进一步加强财政投资评审工作

一是健全机构，充实人员。目前，队伍建设是制约评审工作开展的主要因素之一。建议尽快建立规范的管理模式和统一的人才库及可随时抽调的专家小组，组建一支精通业务、技术过硬、清正廉洁的评审队伍。二是拓展领域，扩大范围。全面拓展评审领域，积极做好所有财政投资项目的评审工作。按照省政府提出的“逐步将交通、水利、土地开发整理等项目纳入财政投资评审范围”的要求，进一步拓宽投资评审领域；要把投资评审与预算编制结合起来，实现政府性资金投资基本建设项目全部纳入评审范围，做到应审尽审，最大可能地节约政府投资，提高财政资金使用效益。三是加强内控，确保质量。对审核的工程项目进行质量控制，确保评审项目经初审、复审程序，评审人员执行签字程序，以降低评审风险，提高评审质量。对中介咨询机构要加大财政监管力度，完善质量控制制度。四是建立机制，规范操作。省市要指导督促县级出台加强政府投资项目资金管理工作、财政投资评审管理办法等相关约束文件，并向上级备案。明确规定规模以上的政府投资项目预决算必须经财政评审，明确评审细节，从根本上提高财政投资评审的法律约束力和法律效力。五是联合审核，控制造价。为确保财政部门对财政投资项目的造价控制和规范管理，财政投资评审部门应对项目招标文件中有关工程造价的条款进行审核，并与政府采购科室、其他招标代理机构联合建立招标文件的审核程序。

（五）进一步推进财政信息化建设工作

一是加快信息系统建设。目前部门预算管理、国库支付、非税收入管理、乡财县管工资统发要求逐步实现数据共享，横向联网。建议推进财政一体化管理，实现跨地域、跨平台的协同办公及资源共享。二是积极做好行政办公自动化系统（OA）的上线工作。通过接收上级下行文、指标文等文件，减少、取消纸质文件，提高工作效率，实现绿色办公。三是加强工作人员业务培训。建议针对业务系统操作组织县（市）人员培训，建立与售后服务互动机制，进一步提高基层财政精细化管理水平。四是继续完善集中支付网络系统。建议增加支付令合并生成功能，在支付令录入时，同一计划、同一收款人不同经济功能分类业务实现合并生成，提高支付效率；计划查询功能扩展到二级单位；建议考虑改进业务流程显示项目，增加用途或备注项目显示功能并自动转入下一步流程，以便更加快捷办理支付业务；建议增加成批录入数据或电子表格导入功能，提高工作效率。

三、健全监督体系，提升单位会计信息质量

（一）完善会计信息质量监督管理制度

一是完善制度建设，加强财务管理。建立健全并有效执行内部控制制度，充分发挥内部审计监督的职能，对本单位及其下属部门的财务收支、经济活动等会计监督内容进行再监督，进一步规范预决算审批程序，对财务收支计划制定与执行、收入组织、资金拨付使用、支出审核报销、资产处置、会计核算、决算编报等各个环节建立岗位责任制，细化明确职责分工，完善管理机制，做到以制度管人、管事、管权。二是惩防结合，加强日常监管。以多种形式监督指导各系统执行国家制定的各项财经法规、财务管理和会计核算办法，一方面要加强会计监督理论研究和经验总结，深入剖析会计信息失真的深层次原因，摸索会计信息失真的规律性，提出改进管理和完善制度的建议；另一方面会计信息质量检查要与国有资产监控管理、“小金库”检查相结合，在检查对象的选择、检查内容的确定、检查成果的共享等方面做好衔接，最大限度地提高检查成效，实现检查、预防、管控、惩戒的综合目的。三是建立会计信息质量检查回访制度。坚持并不断完善跟踪回访制度，使跟踪回访制度化、经常化，确保检查质量的提高，真正达到规范会计秩序、严肃财经纪律的目的。

（二）建立省直基层预算单位部门监管体系

一是应当充分发挥财政监督派出机构职能作用，通过特别授权，赋予派出机构对省直基层预算单位部门预算审查、国库支付审核、政府采购管理、银行账户审批、非税收入监缴、预算执行监督等工作职责，确立派出机构对省直基层预算单位的监管主体地位。二是要严格遵循“突出重点、统筹兼顾、内外推进、先行试点、分步实施”的原则，扎实做好制度性和操作性的基础工作，在不改变省直主管部门管理权限、不扩大派出机构行政审批范围、不增加基层单位负担的前提下，逐步构建与财政厅机构设置特点相适应的“分级管理、权责明确、规范透明、相互制衡、运转高效”的基层单位综合财政监管机制，逐步实现对省直基层预算单位财政监管全覆盖。

（三）构建国有企业财务综合监管机制

一是切实履行各级监督机构属地监管职能。如省一级监督机构负责对省直驻各省辖市的企业财务进行监督管理，充分发挥财政监督的规模和管理效应。二是建立检查名单公示制度和检查结果公告制度，并将检查结果通报给政府、纪委、组织、人事等相关部门及负责人，加大执法处理和宣传曝光力度，在全社会形成强大威慑力和影响力，树立财政会计监督的权威，发挥财政监督的宏观和震动效应。三是加强对市、县财政监督机构的指导，通过开展联合检查、专题交流等形式，实现财政会计监督工作的上下整体联动，增强工作成效；并建立与专员办、工商、税务、审计、银行等监管部门的联席会议制度，共享检查结果，发挥财政监督的合力效应。四是健全法律制度，严肃财经法纪，加大执法力度。深入贯彻和完善《会计法》等财经法规体系；对检查发现的重大违纪问题必须查实查透，并将处理事与处理人结合起来，对单位进行处罚的同时，加大对会计信息严重失真的单位负责人、会计主管人员及直接责任人的查处力度，对严重做假案件可移送司法机关追究其刑事责任，对典型案例及时处理并向社会通报，做到严格执法、惩处有力，用法律的权威确保会计信息的真实准确，发挥财政监督的规范效应。★