农村宅基地整理的若干问题

顾英坤

（北安市国土资源局 黑龙江 北安 164000）

我国是人均耕地资源非常医乏的国家之一，人均耕地仅0.1公顷，仅为世界平均水平的113强。随着我国城市化进程的推进，城市地域的不断扩张，大量农村用地仍将不可避免的转变为城市用地。在城市化背景下，如何保护耕地资源以确保粮食安全，成为我国经济发展的一个重要课题。而由于种种原因，目前我国许多农村地区出现了不同程度的宅基地闲里现象甲，导致大量可耕土地被白白浪费。从历史视角看，我国的改革发韧于农村，家庭联产承包责任制的实施使农民收人状况显著改善，有了更新住宅的经济能力;也使小家庭独立谋生的能力增强，越来越多的新婚农民青年分家自立门户。到1980年代中期，迎来第一次农村建房高潮。根据2003年中国统计年鉴资料显示:1986年，我国农村新建住宅面积9.84亿平方米，达到20年来的最高水平。从1985年—1990年，农村和城镇新建住宅的面积之比一直保持在3.5倍以上，6年内农村共新建住宅面积55.56亿平方米，而同期城镇新建住宅面积总和只有14.35亿平方米，农村新建住宅面积是城镇的四倍。当时许多地方政府部门为了显示本地农村改革的成绩，其基本政策倾向是鼓励农民大搞“新村建设”，但同时对村庄的具体规划却普遍缺乏应有的科学指导和严格的宅基地管理规定。从人口城市化的视角看，随着我国市场化改革的深人，计划经济时期形成的各种限制农村人口进城就业的政策逐步弱化，而城市经济的发展也为进城农民提供了更多的就业机会。一方面，拥有更多流动权利的农民开始大规模向城市流动，到城市部门寻找工作。到20世纪90年代末期，我国出现了大规模的“民工潮”。目前，我国流动进城打工的农民总量已经达到1亿人上下。而另一方面，农民实现城乡户籍迁移也较计划经济时期相对更容易了，部分农民逐步脱离土地从农村迁移城市，并在城市长期工作、乃至购房定居。从1978年到2003年，我国的城市化水平由17.92%上升为40.53%，城镇人口也由1.7亿增加到5.2亿。农村人口向城市流动、迁移给农村宅基地带来两方面的影响：一是，农村人口迁移城市导致其在农村的宅基地及其房产长期闲置。同时，按照我国《土地管理法》中“农村村民一户只能拥有一处宅基地”之规定，本村村民还必须满足“无房(无宅基地)或宅基地面积未达到规定的标准且购买房屋后取得宅基地面积也不超标的条件，才能进行房屋的交易。这样的法律规定，使得农村房屋的买卖几乎不可能，导致迁移城市的原农村居民其在农村的房屋只能闲置，造成宅基地的土地浪费。二是，由于城乡分割和地区分割，大量进城的农村劳动力更多以短期流动的方式穿梭在城乡之间，导致许多农村的宅基地产生“季节性闲置”。这形成了我国农村宅基地土地浪费的现实原因。从宅基地管理的视角看，我国的农村宅基地管理经历了一个从宽到严的过程，各地的宅基地管理制度也在逐步完善，但具体到宅基地管理、执法上仍然存在许多漏洞。一些农村地区经常出现“乱批乱占，宅基地和村干部违法买卖宅基地现象。这在一定程度上加剧了农村宅基地的土地浪费。目前，我国农村宅基地土地浪费的形式主要有:宅基地超标、“一户多宅”、因继承房产而导致的宅基地闲置、城乡户籍迁移导致的宅基地闲置、农民外出打工导致宅基地“季节性”闲置、子女迁离本村后老人独立占用宅基地导致宅基地不能充分利用等形式。既然许多农村存在大量宅基地闲置现象，为何村集体不把本村闲置的宅基地整理为耕地，变废为宝呢？这引发了我们对农村宅基地土地整理动力问题的思考。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第18条规定：“土地整理所需费用，按照谁受益谁负担的原则，由农村集体经济组织和土地使用者共同承担。”根据该规定，显然村集体和农民是农村宅基地土地整理的主体。农村土地整理的动力源于整理主体对土地整理成本和收益的比较。国家提倡对农村闲置宅基地进行土地整理，主要是从节约耕地资源、保证粮食安全的角度出发;而农村居民或作为农村居民集合的村集体进行土地整理则是从土地整理可能带来的经济收益出发，二者的目标函数并不一致。近8年(1995-2003年)我国农民纯收人中源自农业收人的比重持续下卿，农业在农民家庭生活中的重要性减弱，一些地方甚至出现耕地抛荒现象。由于种植业的比较收益较低，闲置宅基地土地整理的收益无法补偿整理的成本，使农民和村集体无法自动产生对闲置宅基地进行整理的利益驱动。此外，由于宅基地的所有权属于集体所有，对农民将宅基地整理为耕地后的使用权缺乏明确的规定，也降低了农民自己进行宅基地整理的积极性。而从整个社会的角度看，农村宅基地土地整理不仅有利于降低村庄基础设施建设成本、改善村庄环境(村容村貌)以及促进农村人口的聚集加快农村城镇化，更有利于保护耕地资源、确保国家粮食安全。因此，农村宅基地土地整理的收益更多地体现在社会收益方面，具有社会公益性质。综上所述，目前我国农村宅基地的土地整理将不可能是一种自下而上的自发过程，只能是由政府推动的一种自上而下的过程，因此，必须由政府施加一定的外力(如:建立宅基地土地整理补偿基金、明确宅基地使用权限、完善宅基地管理制度等等)，推动农村宅基地的土地整理。

（1）逐步健全宅基地使用制度，加强执法力度，严格宅基地审批，杜绝乱批乱占，宅基地的现象。

（2）采取灵活的手段，加强农村宅基地管理力度。由于造成农村宅基地闲置的原因是多方面的，因而采取“一刀切”的强制性行政手段是行不通的，应考虑与适当的经济手段相结合，根据具体情况具体对待。其中，对于骗取批准、未批先建、批少建多等非法占用宅基地的，应采取强制性的行政手段依法强制收回。对于合法取得宅基地而产生闲置的，应采用经济手段，对宅基地超标部分实行有偿使用政策。如：历史原因造成的宅基地超标，强行要求住户退还超标部分将破坏农户宅院的完整性，可以由村集体对超标部分收取适当使用费，并按超标面积采取累进的收费办法，超标面积越大收费越高。对于建新房而不拆旧的，村集体应对其旧宅基地的使用权收取一定费用，并按年限采取累进收费办法;随着时间推移，旧房残值降低，收益下降，而保有旧房的成本盘升，农民自然会主动退还宅基地。

（3）逐步取消各种限制农村人口城乡迁移的政策，促进农村劳动力由城乡流动向城乡户籍迁移转变，从而降低农村劳动力“季节性”城乡流动导致的农村宅基地闲置。

（4）由于农村宅基地土地整理具有社会公益性质，国家有责任给予相应的资金投人和政策支持，推动农村宅基地的土地整理工作。对于因继承房产和户口迁移等原因引起的宅基地闲置宅基地的土地整理涉及到房屋残值的补偿问题，建议应由国家和村集体共同出资建立宅基地土地整理补偿基金，对闲置的房产残值给予补偿后宅基地收归集体。村集体收回旧宅基地和农民多占宅基地后，还面临着把宅基地整理为耕地的工作，需要投人较大的土地整理资金。因此，要建立多元化投资机制，从国家、集体、农民个人三个方面着手，多渠道地筹集专项土地整理资金;按照“谁整理、谁受益”的原则，明晰土地收益分配关系，制定农村宅基地土地整理优惠政策，建立相应的激励机制，调动农民土地整理的积极性，鼓励农民自发的进行宅基地的土地整理工作。

（5）加强对农村建设规划的科学指导，注意农村环境的保护和生态设计，争取获得良好的环境效益和社会效益，避免由于村庄规划不合理导致的宅基地土地浪费。