事业单位管理岗位等级设置的相关思考

根据中共中央、国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，对不同类型的事业单位实施不同的改革和管理办法。按照社会功能，将现有的事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。改革后，只有面向社会提供公益服务和为机关行使职能提供支持保障的事业单位继续保留在事业单位序列。按照政事分开、管办分离的要求，面向社会提供公益服务的事业单位要逐步取消行政级别，落实事业单位法人自主权，建立和完善以决策层及其领导下的管理层为主要构架的事业单位法人治理结构。

随着改革的不断推进，面向社会提供公益服务的事业单位取消行政级别建立法人治理结构后，事业单位的岗位设置如何与法人治理结构的改革相适应，怎样确定事业单位管理岗位的等级，建立事业单位管理人员与专业技术人员不同的职业发展通道，成为改革面临的一个新课题。

一、目前事业单位管理岗位等级设置存在的主要问题

事业单位管理岗位是指担负领导职责或管理任务的工作岗位。2006年《事业单位岗位设置管理试行办法》及《〈事业单位岗位设置管理试行办法〉实施意见》文件中规定：事业单位管理岗位分为10个等级，即一至十级职员岗位。[1]国家对事业单位岗位设置实行宏观调控，分类指导，分级管理。国家确定事业单位通用的岗位类别和等级，根据事业单位的功能、规格、规模以及隶属关系等情况，对岗位实行总量、比例和最高等级的控制。管理岗位的最高等级和结构比例根据单位的规格、规模、隶属关系，按照干部人事管理有关规定和权限确定。[2]

对事业单位管理岗位的设置，调研中反映的主要问题是：

（一）管理岗位最高等级的设置受限于事业单位的行政级别

以往我国的事业单位绝大多数是由各级政府机关主办的，其创办和运营的经费来源于各级财政。各级政府在自身行使职权范围内对所属事业单位规定具体承担的组织目标、工作任务、服务范围。事业单位既然是各级行政机关主办的，因此，其行政级别亦大都根据隶属关系确定。具体来讲，部、委直属局级行政机关所属的事业单位，一般都被确定为相当司局（地师级）单位，也有一部分确定为相当处级（县团级）单位；司局级或地、州、盟、市等行政机关所属的事业单位，一般都定为相当处级（县团级）单位，也有一部分确定为科级单位；处级机关或县政府所属事业单位一般定为科级单位，也有低于科级单位的。目前，根据行政级别的不同，事业单位主要包括政府部级、正副厅（局）级、正副处级、正副科级、正副股级事业单位等10级。可见，事业单位所隶属的机关的行政级别就决定了事业单位的行政级别（也称事业单位的规格等级），实际上也决定了事业单位管理者的职务级别。

调研发现，目前大多数事业单位管理岗位等级的确定采取了与职务级别单一、直接分级对应的方式，即现行的部级正职、部级副职、厅级正职、厅级副职、处级正职、处级副职、科级正职、科级副职、科员、办事员依次对应管理岗位一到十级职员岗位。[3]事业单位管理岗位等级与职务级别的这种直接对应方式，使得事业单位管理岗位最高等级的设置受限于事业单位的行政级别。由于我国的事业单位多为省、部及以下机关所属，一般而言，事业单位行政级别只能是厅局级，因此，事业单位管理岗位最高等级即厅局级正职只能对应三级职员，副职对应四级职员。

（二）管理岗位的等级有限且晋升机制不完善

调研中，很多单位反映，在事业单位岗位设置管理的有关文件中专业技术岗位分为13个等级，包括高级岗位、中级岗位和初级岗位。高级岗位分7个等级，即一至七级；中级岗位分3个等级，即八至十级；初级岗位分3个等级，即十一至十三级；而管理岗位只分为10个等级，即一至十级职员岗位，且不再细分等级。由于事业单位受行政级别的限制，管理人员的职务级别大多集中于处级和科级，在事业单位管理类岗位10个等级中，在大多数管理岗位的最高等级只可用到6～7级，在基层就只有6～8级，而实际上只有7和8两级可用，有些同志在基层干了一辈子还是副科级，因而岗位等级也只有固定在8级上，一些到乡镇或县级事业单位工作的大学毕业生，在几十年的职业生涯中一般只有副科和正科两级晋升机会，有的人甚至一辈子都在科员层次上，以致很多人不愿到县、乡基层工作，分配去的也难以留住。

不仅如此，由于岗位等级不再细分，因此，造成了两年的处长和十年的处长都在一个级别上，影响了管理岗位人员的积极性。无论资历、业绩，同一行政级别的人员集中于同一岗位等级，未能体现优劳酬绩的原则，管理人员发展空间受限。

与此同时，公务员采取职务与职级并行发展的方式，而事业单位没有解决管理类岗位人员晋升的问题，管理岗位的晋升没有形成制度与规范，实际上晋升处于停滞的状态。以往有一些事业单位的管理人员无论哪个层级都可以实行管理岗位和专业技术岗位的双肩挑，参加职称晋升的任职年限和资格等同于专业技术岗位人员。实施岗位设置管理后，事业单位不设置非领导职务，管理人员晋升专业技术职务受到限制，大部分人特别是年轻人失去了晋升专业技术职务的机会，只能通过领导职务晋升来提高自己的待遇，但是领导职务晋升的数量有限， 使得事业单位管理岗位人员的晋升渠道比较单一，晋升渠道窄，晋升空间小。

（三）管理岗位人员的工资待遇相对低于资历相当的专业技术人员

事业单位管理岗位分为10个等级，即一至十级职员岗位。由于受限于行政级别所以晋升空间有限，而专业技术高级岗位分7个等级，即一至七级。高级专业技术职务正高级的岗位包括一至四级，副高级的岗位包括五至七级；按规定只有专业技术一级岗位是由国家专设的特级岗位，专业技术一级岗位由国家实行总量控制和管理，这样在理论上无论事业单位的行政级别如何，事业单位的专业技术人员的晋升都有可能到二级岗位上，而管理人员的晋升则受最高岗位等级设置的限制，在实际中就形成了相同资历的管理岗位人员工资待遇相对低于资历相当的专业技术人员待遇的问题，管理人员认为不够公平。

以上因素的存在，影响了管理人员的积极性，并倾向于按专业技术岗位定级定薪，导致管理人员兼任专业技术岗位工作的情况普遍存在，“双肩挑”问题严重。

二、管理岗位最高等级受限所带来的不利因素

（一）不利于岗位管理制度改革的不断推进

事业单位大多数以专业技术岗位为主体，以往不少管理类岗位都是由专业技术人员兼任，调研中发现，事业单位管理岗位的人员70%具有专业技术职务，工资一直以来执行的是专业技术系列的标准，由于目前管理岗位工资标准与专业技术岗位相比较低，例如：五级领导管理岗位的工资标准低于专业技术岗位六级，所以对于在管理岗位的人来讲，只要是有专业技术职务的人员，都倾向于按专业技术岗位定级定薪，都不愿意把工资从专业技术岗位系列转到管理岗位系列。

事业单位岗位设置管理是为了进行分类管理，达到以岗定薪、岗变薪变的目的，但是由于待遇的原因，目前仍有一部分在管理岗位工作的专业技术人员，未办理转岗手续，继续占用专业技术岗位，影响现职的专业技术人员聘用和晋升，并且形成一人占两岗的事实；与此同时，还有部分专业技术人员因年龄等原因，不再适应在专业技术岗位工作，单位重新安排到管理岗位任职，因专业技术岗位工资、津贴要高于管理岗位，这部分人员仍然按专业技术人员发放工资，申报职称，占用了专业技术岗位的职数，造成了专业技术岗位现有工作人员，取得专业资格后，因没有专业岗位而无法聘用的问题。这些都给岗位管理规范带来了一个难题。不仅如此，以前一直在管理岗位的人也心理不平衡，认为刚刚从专业技术岗位转过来的人，同他们一样在同一级的管理岗位上，由于还带着原有专业技术人员的工作待遇没有变化，挣得比他们多，因而意见纷纷。

以上因素的存在，导致事业单位没有担任领导职务的管理人员还占着专业技术岗位的问题成为普遍现象，不符合规定的所谓“双肩挑”问题严重，不利于事业单位管理的专业化和科学化，有悖于制度设计的初衷。

（二）不利于调动事业单位管理人员积极性

事业单位管理岗位最高级别设置受限于行政级别，使得岗位最高等级设置与单位规模、责任等不相适应，例如，省属的各类医院有的床位近千张、有的才几百张，尽管担负的任务和技术力量相差悬殊，但却同为处级单位，岗位最高等级同为五级，相应的其他管理岗位等级也偏低。例如，绵阳市核心医院属于一个区里举办的医院，尽管问诊人数多和门诊量大，但是由于行政级别低，专业技术人员和管理人员的职数少，管理岗位人员的级别也低，不利于调动事业单位管理人员的积极性。

（三）不利于社会公益服务事业的发展壮大

事业单位是在计划经济体制下建立和发展起来的公共服务提供机构，是政府承担公共服务职能的主要载体，目前社会需求的绝大多数公共服务和公共产品还由政府出资举办的公益事业单位提供。由于行政隶属关系决定单位的行政层级，但又缺乏明确的划分标准，一些事业单位出于提高财政支持力度等方面的原因，要求提高级别规格。新成立的事业单位在核定行政级别时出现争议，而行政级别不能反映事业单位的功能需要，不能反映事业单位的规模大小，特别是事业单位等级划分与实际的功能地位不吻合，给事业单位在发展过程中的资源的配置，带来了很多困难，给事业单位在内部管理岗位配置方面带来了很多问题，不利于社会公益服务事业的发展壮大。

三、加快事业单位职员制度改革

长期以来，事业单位是党政机关的附属物，很多事业单位的经费完全依靠财政。在这种情况下，事业单位根本不可能成为独立法人，随着事业单位分类改革的不断推进，事业单位将逐步实行政事分开。2010年5月，《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》提出，要“克服人才管理中的行政化、‘官本位’倾向”，取消事业单位实际存在的行政级别和行政化管理模式，逐步取消行政级别。2011年3月，中共中央、国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》明确提出面向社会提供公益服务的事业单位，要探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构，健全决策、执行和监督机制，提高运行效率，确保公益目标实现。同时，要逐步取消其行政级别，新设立单位一律不确定行政级别。2011年7月《关于事业单位分类的意见》的配套文件《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》，还提出要把建立和完善以决策层及其领导下的管理层为主要框架的事业单位法人治理结构，作为转变政府职能、创新事业单位体制机制的重要内容和实现管办分离的重要途径。这对事业单位管理岗位的设置提出了新的要求。

在我国，打破按照行政级别确定事业单位等级和管理岗位最高等级的做法，是构建具有中国特色的事业单位管理体制的重大尝试。取消行政级别，就必须探索建立相应的事业单位新的规格等级体系。今后面向社会的公益类事业单位的职员制度，可与法人治理结构的建设相结合，建立独立于或区别于行政级别的新的岗位等级序列。事业单位管理岗位的设置，应根据新的事业单位的规格等级，考虑职员职业发展和管理的需要综合确定。但应该说这样的改革还需要一个过程。建议统筹规划，逐步改进。

思路一：“一岗多级”

在保持现行政职务系列的同时，改革现行的10个岗位等级，适当增加岗位级别数量，设置职员岗位的多等级，也就是将现有十级岗位细分为一岗多级，对应相应的工资标准，职员享受与级别相应的工资待遇。其作用在于：

1.拓展管理类岗位人员职业晋升渠道。从国外经验和我国国情看，职员制的改革要保持稳定性、统一性，在保持现有职务层次基本稳定的同时，可根据能力素质高低和积累贡献的大小等，设立若干级别，建立一条体现能力、业绩和年功的职级晋升台阶，使管理人员可在职务不变情况下，通过提高能力、多做贡献等方式，晋升岗位级别，为基层干部提供更充分的发展空间。

2.分解工资以外的各种待遇的结构与功能。改革目前事业单位各种待遇主要与职务挂钩的做法，根据各种待遇的特点，将待遇分解为工作待遇、经济待遇和政治待遇几部分，分别与职务级别与岗位级别挂钩。与履行职务直接相关的待遇：如参加会议、看文件等政治待遇和办公待遇，同所任职务级别挂钩；住房补贴、医疗保险等经济待遇主要与岗位级别相连，增加业绩、能力、业务水平等要素在确定工资中的比重，使职员岗位级别成为在行政职务之外，体现人员待遇和地位的又一尺度。

3.根据不同的岗位级别享受相应的工资待遇。设置不同于行政职务的岗位级别，根据不同的岗位级别享受相应的工资待遇，可以区分管理人员的能力和贡献，鼓励管理岗位人员重视提高能力和工作质量，重视业绩，鼓励人们立足岗位，建功立业，而不是仅仅追求提高职务的升迁；有利于管理人员的职业发展和规划，有利于干部的交流、选拔和使用，促进干部队伍建设。

思路二：“一级多岗”

在当前情况下，由于事业单位管理岗位等级制度刚刚建立，可对现有等级与行政级别的对应办法进行初步调整。根据“职务与职级相结合”行政级别制度改革思路，事业单位职员制度可在现有行政级别体系和管理岗位等级体系的基础上，通过改变现行管理岗位等级与某一行政级别单一对应的办法，实行行政级别与管理岗位等级上下交叉对应，即一级行政职务（级别）可对应多个管理岗位等级，扩大职务特别是中低层职务与职员管理等级的对应幅度。

[岗位等级＼行政职务＼一级＼部

级

正

职＼部

级

副

职＼＼＼＼＼＼＼＼＼二级＼＼厅

级

正

职＼＼＼＼＼＼＼＼三级＼＼厅

级

副

职＼＼＼＼＼＼＼四级＼＼处

级

正

职＼＼＼＼＼＼五级＼＼处

级

副

职＼科

级

正

职＼＼＼＼六级＼＼科

级

副

职＼＼＼七级＼＼科

员＼＼八级＼＼办

事

员＼九级＼＼十级＼＼]

具体做法是：采取一级扩展为二级或三级的扇形对应方式，即处级可以在五级职员的基础上，向上、向下对应，科级可以在七级职员的基础上，向上、向下对应，这样上下交叉，打破原来的对应关系。对于事业单位六级（副处级）以上岗位，可采取一级行政职务对应两个管理岗位等级，如处级可对应四级职员和五级职员岗位；对科级以下岗位，一级可对应三级管理岗位，如办事员可对应管理岗位八、九、十等三级。采取这种方式时国家可对对应的管理岗位数量进行结构比例控制。

调研中还有人建议管理类岗位的职级不受机构规格的限制，基层可以对应八级职员岗位到四级职员岗位。

“一级多岗”的办法，可以不改变现有行政级别制度、不改变行政隶属关系和管理人员行政待遇，便于实践操作。但长期看，要建立更加科学的管理岗位等级序列，还应将事业单位管理岗位等级的设置，纳入职员制度改革的总体设计之中统筹考虑。

总之，无论采取以上那种思路设计，在岗位晋升中都必须做到：

1.明确岗位晋升的基本条件。专业技术人员和工勤人员的晋升有任职资格的明确规定，但管理岗位没有明确的任职条件，更没有统一的岗位考核体系。应在明确职员的岗位等级设置的基础上，明确晋升条件与晋升方式，切实解决职员现实待遇和将来职业发展问题。

2.建立健全考核奖惩制度。完善包括事业单位管理岗位在内的各类人员考核制度，建立健全以聘用合同和岗位职责为依据、以工作绩效为重点内容、以服务对象满意度提升为基础的考核办法，将考核结果作为调整人员岗位、工资以及解除、续订聘用合同的基本依据。制定事业单位工作人员考核规定，充分发挥奖惩在人事管理中的激励和约束作用。

3.加强对“双肩挑”岗位的管理。事业单位管理人员兼任专业技术岗位“双肩挑”，制约了事业单位的专业化发展，影响了事业单位管理水平和质量的提高。为此要进一步明确事业单位工作人员原则上不得在管理岗位和专业技术岗位上同时聘用，领导岗位人员在任期内不得兼岗的规定。因行业特点及工作需要，如确需兼岗，应根据单位业务性质，原则上按照不超过机构编制部门核定的单位领导职数和内设机构（只限经机构编制部门批准设置的单位下一层级的内设机构）正职领导职数的50%核定，领导兼岗占领导职位数的比例不得超过1/3。并且要明确规定，管理岗位人员确需聘用到专业技术岗位的，须符合兼任岗位的聘用条件，并能履行兼任岗位职责，完成兼任岗位的工作任务。

注释：

[1]《事业单位岗位设置管理试行办法》（国人部发〔2006〕70号，以下简称《试行办法》）第一章。

[2]《事业单位岗位设置管理试行办法》（国人部发〔2006〕70号，以下简称《试行办法》）第四章。

[3]《〈事业单位岗位设置管理试行办法〉实施意见》（国人部发〔2006〕87号，以下简称《实施意见》）。

（作者系中国人事科学研究院人力资源开发标准化研究室副研究员）