“裸官”还能做多久

铁道部原副总工程师兼运输局局长张曙光的案发让“裸官”现象再次引起关注。事实上，中共中央纪委、监察部近年来对“裸官”监管出台了多份文件，但从长远来看，只有推进官员财产公开才有望从根本上防范“裸官”蜕变

官员们对“裸官”的认同度有多高?2012年2月20日，中国社会科学院法学研究所、社会科学文献出版社联合发布2012年《法治蓝皮书》。书中有一份最为引人关注的《“裸官”监管调研报告》(以下简称《报告》)。该报告指出，中国的公职人员认可配偶和子女可拥有外国国籍的比例分别是38.9％和46.7％，并且高级别公职人员对“裸官”更宽容。

一石激起千层浪，《报告》的出台验证了公众对于“裸官”的颇多想象，同时也让这份官方权威报告成为舆论的焦点。

事实上，《报告》不仅报告官员对裸官的认同度，还梳理了“裸官”监管的一系列问题，并提出解决良策。《报告》的出台，让沉寂许久的官员财产申报公开制度再次进入公众视野，令人对即将召开的全国“两会”投入更多期待。官员对“裸官”更宽容?

与公众的关注一致，对官员的调研数据正是《报告》中最为核心的部分。《报告》称，从2010年6月到2011年5月，中国社会科学院法学研究所法治国情调研组分别在23个省市，面向公职人员和公众，开展了“公职人员廉洁从政法律机制”问卷调查。其中向公职人员发放1617份问卷，被调查公职人员来自各级行政单位的30多个部门，而接受问卷调查的公职人员的行政级别从部级到科级不等。

数据显示，有38.9％的公职人员认为配偶可以拥有外国国籍，比例高于公众，46.7％的公职人员认为公职人员子女可以拥有外国国籍，比例也多于公众。接受调查的省部级、司局级和县处级的公职人员超过半数对此表示认可。《报告》提醒，在一定程度上显示出高级别公职人员对“裸官”更宽容。

对于这一结论，多年从事反腐败研究的北京航空航天大学廉洁教育与研究中心主任任建明认为，立场决定态度，哪位官员对“裸官”宽容度高，说明他有成为“裸官”的可能。

国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯亦持同样的观点，汪玉凯认为这种逻辑和趋势是成立的，但觉得概率调查的准确性值得商榷。

担任安徽芜湖政协常委的周蓬安是“裸官”一词的提出者。他告诉《中国新闻周刊》，高级别官员的群体中，不少家庭成员已经拥有或即将拥有外国国籍或者外国永久居留权，因此对裸官“宽容度”高不足为奇。

《报告》的另一组数据显示，公众文化程度越高越反对“裸官”现象。同时，数据还表明，公职人员的子女与配偶在拥有外国国籍等问题上，公众对子女问题更宽容一些。

北京理工大学教授、反腐问题专家胡星斗告诉《中国新闻周刊》，该数据有一定的代表性，普通民众对于“裸官”感触不深，而学历高者若在权力部门工作，对此感受会更直接。公众对于子女拥有外国国籍的宽容更多地体现在对子女教育的理解上，这与配偶拥有外国国籍有着本质区别。

在此次调查中，民主党派人士反对“裸官”的态度更鲜明，其中有42.3％的民主党派人士认为司局级公职人员配偶不得拥有外国国籍或外国永久居留权。同时，数据还表明，民主党派人士对于公职人员子女拥有外国国籍问题上以限制占多数。

在任建明眼中，这一数据恰恰是“互相监督、肝胆相照”方针的体现，民主党派作为参政议政的重要力量，其态度反映了对这一问题的重视程度。

腐败“高危人群”

所谓“裸官”，即“裸体官员”，一般是指，配偶和子女非因工作需要均在国(境)外定居或加入外国国籍，或取得国(境)外永久居留权的公职人员。从上个世纪中期开始，一些官员开始逃至海外，其中不乏“裸官”，但还未形成这一概念。

2008年7月3日，周蓬安写了一篇《还有多少贪官在“裸体做官”》的文章。文章介绍陕西省政协原副主席庞家钰因犯受贿罪和玩忽职守罪被判有期徒刑12年的事实，在周蓬安看来，庞家钰是典型的“裸体做官”，因为其家人早在其事发前六年就已移民海外。

很快，“裸官”成为网络新词汇并被公众关注。

“显然，‘裸官’并非一定是贪官，但作为高危人群，他们极有可能变为贪官”。周蓬安说，“裸官”配偶、子女移居境外后，需要庞大的日常开支，官员因此需要吃“夜草”；“裸官”远离配偶，更易包养情人，巨额支出便靠贪腐支撑；“裸官”将贪腐的资金转移至境外，降低了被查处时倾家荡产的风险。

周蓬安甚至总结出裸官出逃的“三步走”策略：将家人转移国外，再籽国有资产转移出境；一旦有风吹草动，就溜之大吉。

对于“裸官”的危害，多位专家向《中国新闻周刊》表示，这是对政治忠诚度最大的挑战。任建明说，政治忠诚度背后主要是由于腐败以及其他背叛国家或人民的风险问题。“公权力腐败的危害众所周知，在现行的全球国家系统框架下，一国法律通常只能管辖或有效管辖本国公民。这正是对公职人员做出国籍限制的一个主要原因。”

《报告》中亦称，公职人员将配偶子女乃至存款转移至境外，孤身在国内任职就表现出对国家前途的不信任。他们选择将配偶和子女移居海外，防范国家将来可能出现的风险。

该《报告》还提到，当其配偶和子女宣誓效忠他国的时候，要求公职人员效忠本国本身就是一个两难选择。其次，一些要害部门的公职人员，其配偶和子女拥有外国国籍或者外国永久居留权将影响中国的政治和政府决策。

任建明在研究中发现，“裸官”不仅在一定程度上表现为政治忠诚度下降，而且由于腐败之后有出逃的便利性，即增大了受到惩处的困难性甚至根本不可能受到惩处，因此，与其他官员相比其腐败动机将显著增大。另一方面，“裸官”在成为“裸官”的过程中，需要大量的资金支撑，这也必然会助长他们的腐败动机。

著名反腐问题专家、中央党校教授林喆也曾指出，“裸官”的可怕就在于一旦是贪官就很有可能席卷资金逃跑，造成国家财产、国家利益的损伤，并且没有顾忌。

然而，人们对于“裸官”现象的危害性认识并不足。《报告》调研表明，尽管大多数人认为应该对“裸官”加强管理，但仍然近三分之一受访者认为公职人员配偶及子女可以拥有外国国籍并无不妥。

汪玉凯对于“裸官”的危害也颇为忧虑：“他们心理恐慌，对中国的前景信心不足。这就需要我们改善现有的环境，让人们首先感受到一个安全的环境，对于未来有预期。如果这个环境不改善，这种情况还会进一步恶化。”

“裸官”的防与治

在中国社会科学院这份长达一万七千余字的《报告》中，不仅梳理了“裸官”监管的现行规定，指出了目前监管中存在的问题，并结合问卷调查的结果，分析了公职人员和公众中不同的群体对于“裸官”监管的认识和态度，而且还明确指出“裸官”关系到公职人员对国家的忠诚度，是廉政建设的重要方面，必须加强立法，提升意识，落实各项监管措施。

其实，治理“裸官”在政策制定的层面上从未停止过。2009年9月，中共十七届中央纪委四次全会公报要求，“加强对配偶子女均已移居国(境)外的公职人员管理”。2010年7月，中办、国办印发《关于对配偶子女均已移居国(境)外的国家工作人员加强管理的暂行规定》。在这个规定中，虽然未使用民间的“裸官”一词，但首次对“裸官”给出了官方的界定：国家工作人员的配偶、子女均已移居国(境)外的；没有子女，配偶已移居国(境)外的；没有配偶，子女均已移居国(境)外的。

在外界看来，这一规定的出台至少表明“裸官”群体已引起高层关注。时隔半年之后，监察部部长马駅向媒体表示，针对“裸官”的管理，将对他们在因公或因私出国以及在和配偶子女所居住地的联系方面，实行一些特殊的管理措施。

尽管相关部门为此发布了一系列文件，规定了“裸官”管理的适用对象、申报内容，管理机构和不实申报的处罚措施等，但其治“裸”效果似乎不尽如人意。从温州鹿城区前区委书记杨湘洪到原铁道部副总工程师张曙光，“裸官”的报道仍频频见诸报端。

任建明在接受《中国新闻周刊》采访时认为，十多年来，针对“裸官”的政策越来越严格，官员财产的申报范围逐步扩大。但这些制度缺乏关键的要素，对于官员没有进行有效的审查和监督。

《报告》中亦指出，对于“裸官”的监管相关规定多为党的文件，缺乏法律的操作性，政策中规定了“裸官”的管理对象，但范围不统一，难以执行；大多监管属于内部式，缺乏监督，对于“裸官”申报财产等方面缺乏实质性的内容，对于“裸官”违规行为处罚不明。

由此可见，“裸官”监管有诸多政策性缺陷，而在这种情况下，官员自身对于“裸官”的态度便显得尤为重要。“裸官”一直以来都是敏感话题，自从媒体报道调研数据后，调研组似乎也受到某种压力，一位调研组的负责人告诉《中国新闻周刊》“实在不便透露更多。”用财产公开遏制“裸官”

不过，一些地方政府已对“裸官”下了一剂猛药。2009到2010年间，深圳市出台政策，提出“裸官”不得担任党政正职和重要部门的班子成员，并建立领导干部配偶子女出国(境)情况年度报告制度。2012年1月，中共广东省委也提出，“裸官”原则上不担任党政正职和重要敏感岗位的领导职务。

此规定甫一出台，即遭到质疑。有人提出，官员家属作为普通公民有权出国留学、定居，甚至拥有外国国籍。中国人民大学公共政策研究院执行副院长毛寿龙告诉《中国新闻周刊》，要解决“裸官”问题，是要控制他的权力而非控制他的家庭，不能本末倒置。“‘裸’不‘裸’官是个家庭选择问题，但从制度上来讲，要鼓励家庭团聚。如果按此规定，可能会造成一些官员假离婚。”

然而，更多的声音是，作为公职人员掌握了公权力，他的自由就应受到一定限制，也是为了保障其他公民的权利。

在全国人大代表、重庆律师协会会长韩德云看来，级别越高，在知识构成、视野等方面都有优势，更容易认清自己的职位与配偶子女是否在国外没有必然的联系。“开放的社会不会限制官员的家属的去向和选择，广东的做法恰恰说明我们对官员的监督失去了控制，监督体系失灵了。”

事实上，从1995年起，相关部门就着手构建官员财产及个人重大事项的申报体系，以加强对官员的监督。17年来，规定的申报内容不断增加。虽然申报制度不断进步，但个人申报仍流于形式，没有法律依据和独立的机构调查核实。

“用行政手段控制官员很难，他该跑还是跑。这种个人申报对于组织掌握情况只是辅助作用，对官员最多也只是提醒作用。”毛寿龙分析说。

与此同时，对于违反规定的官员的处罚仅为批评教育、限期改正等措施，这就意味着官员的违规成本过低，起不到相应的威慑作用。

另一个不容忽视的问题是，历年发布的规定中的主要适用对象是副处级以上的公职人员。但是近年来，科级干部涉案金额屡创新高，甚至有些不属于公职人员的居委会主任或村委会主任的贪污金额高达上千万。胡星斗建议，在适用对象上，不要以级别划分，而以其可支配的公共资源作为考量标准，使适用范围更为科学。

社科院的《报告》提供了一条建议，即建立公职人员配偶子女移居境外的年度公开制度，公开的来源可以是公职人员的自我申报，也可以是相关部门的其他资料来源。现行相关规定只要求领导干部向上级有关部门报告，不符合阳光政府的要求。

作为人大代表，韩德云已连续六年在全国“两会”上提出议案，要求就公务员财产申报公开制度立法。监察部部长马駅在去年“两会”上也曾向媒体明确表示，将为官员财产申报和社会管理建立基础的制度支撑，推出以身份证为基础的公民信用信息管理。

韩德云告诉《中国新闻周刊》，在即将召开的全国两会上，他还会再提这个议案。在他看来，制度治裸官，只有财产公开一途，“如果财产向社会公开，社会监督体系建立起来了，那‘裸官’又有何妨呢?”