溯源“运动式治理”

运动式治理作为资源稀缺条件下纠正市场和社会秩序失效的一种权宜之计，这种泛化的运动治理已引起学者们的担忧

“全城休市正是运动式治理的不良后果。”8月10日下午，中国国家行政学院教授刘熙瑞敲着桌子说。

刘熙瑞所说的“全城休市”是2012年7月中旬开始，由沈阳五爱市场、东北日杂市场开始的大量商铺歇业事件。而休市的背后，是当地警方今年进行的“打击经济犯罪大会战”。

在行政管理学者看来，这场“打击经济犯罪的大会战”属于典型的运动式治理。

类似的运动式治理在不同的领域曾反复出现，折射出基层政府治理方法单一和急于求进、求快的治理心态。而在取得短期效果后，缺少长效机制的支撑，运动式治理更易于陷入沉疴难除、反复治理的尴尬境地。运动式治理在地方

无论是“打击经济犯罪的大会战”，还是“打假”，都是正常的经济执法手段，而何至于“满城尽是卷帘门”?在刘熙瑞看来，“商户之所以如此恐慌，缘于政府过去曾多次搞过类似行动。而集中整治容易给谣言与恐慌提供市场。”

“集中整治”“专项打击”“特别行动”这样的词汇，在中国地方政府的行政执法活动中经常出现。复旦大学公共政策研究中心副主任唐贤兴认为，“运动式治理通常有着时间特定、预期目标单一和治理方式从重、从严、从快的特征。”

唐贤兴认为，2006年4月底，北京市政府为整治黑车掀起的“狂飙行动”，就是运动式治理的—例。

在这次行动中，主要打击目标为无照运营行为，即民众口中的“黑车”。持续时间官方规定为30天。根据北京市公安局、交通委、工商局、城管局联合发布的《依法查处取缔无照营运行为的通告》中指出，期间查获的黑车一律处以“极刑”，即不论车型全部按照上限50万元的标准予以罚款。如果第二次被查，除被罚款外，车辆将一并没收。

刘熙瑞认为，“开展运动式治理的原始动力通常都是社会上出现了大面积的违法行为。”根据北京市运输管理部门统计，在开展行动前，北京市“黑车”数量已达6万～7万辆，而本市正规出租车的数量则在6.6万辆左右。在这种严峻形势下，北京掀起“狂飙行动”，并随之出台举报奖励制度，对举报人给予重奖。同时启动问责制，对严重不负责任、未采取打击和执法行动的领导及相关责任人实施倒查。

短时间的集中整治，取得了明显效果。据相关部门统计，截至2006年5月底，北京市共依法查扣各类黑车12921辆，其中机动车1789辆，三轮摩托车5290辆，人力三轮车等其他车辆5842辆，依法对从事非法营运的9940人做出行政罚款等处罚，其间，依法刑事拘留33人，治安拘留340人。

然而治理黑车最终效果却和预期相距甚远。《瞭望》新闻周刊调查称，该行动中虽有不少“黑车”落网，但更多的是暂时休整，或实施“战略转移”到打击力度相对薄弱的远郊区县。而那些原本就是“黑车”聚集地的域郊结合部，泛滥之势愈加严重。北京市交通管理局有关人士也坦承，“狂飙行动”虽然使各类非法营运行为较整治工作开展前明显减少，但城郊结合处的“黑车”整治情况仍不理想，城区的反弹现象也很严重。

同样，对这些非常规化治理，政府在资源投入上是超大的，制度上也是“特事特办”，政府不仅要通过这些治理目标的实现来彰显出治理的有效性，更需要通过这些治理目标的实现来彰显治理的合法性。比如江苏宿迁市曾为整治城市卫生而勒令5000多名机关干部当“清洁工”、靠近京杭古运河的村民则被要求“清淤筑堤”。虽然两周以后宿迁整体环境有了明显的改善，但是国家行政学院教授刘熙瑞认为，“这样破坏日常规则的做法不值得提倡，不得不用时也要慎用、少用。”

“运动治理”心理溯源

复旦大学公共政策研究中心副主任唐贤兴认为，运动式治理的一个核心，是决策者和管理者过分相信强制和暴力的惩罚在驱使人们遵守规则方面的重要性，希望通过“重拳出击”“从重从严”所产生的威慑效果来达到保证秩序的目的。这体现了决策者期望整治行动可以达到“毕其功于一役”的执政心态。

2007年上海市“群租房”现象治理的行动，开始于租房者毫无征兆的一个早晨。整个行动由公安、卫生、房产、工商等部门联合执行，试图通过强制性的拆除行动予以取缔。

在这项运动中，决策者的打击重点在于“切实解决群租房的安全隐患和脏乱差的环境问题，”“并要保证在三年内基本不存在群租现象。”然而对于产生群租现象的深层次原因，以及如何为外来人口和低收入家庭提供廉租房等问题，则在政策目标中没有体现。

最终，上海市群租房治理强制实施规则并没有带来预期的效果，群租现象依然十分严重。唐贤兴说，“除没有深层次研究解决问题的根本外，类似物业管理机构、业主委员会等社会组织也没有在整治行动中发挥它们的应有作用，这也是政策和法律难以被强制推行下去的一个重要原因。”

在唐贤兴看来，在社会剧烈变革的当下，公共问题的多样性与政府职能分工的专业化存在着天然矛盾。国家大一统的体制与“幅员辽阔、多元的、发展不平衡的区域性经济”与社会之间的关系也成为国家治理的有效性困境。唐贤兴告诉《中国新闻周刊》，迫使政府采取运动式治理的深层原因，是中国超大社会的结构性矛盾。在超大社会的治理条件下，资源总量不足以满足超大规模人口的日益增长的需求，公共治理的复杂性不断增加对治理的挑战。

在学者看来，上海整治群租房的背后正是日益增长的人口对政府提供公共服务的能力提出的严峻挑战。比如，整个上海市的警察总量为4万人左右，但截至2007年底，即在上海进行群租房治理运动的当年，上海市户籍人口有1378.86万，常住人口达到1858万。显然，一个警察要为400多人提供相应的安全、秩序和其他服务的背景下，要做到全天候的日常监管连理论上的可能性都不存在。运动式执法作为资源稀缺条件下纠正市场和社会秩序失效的一种权宜之计，便经常成为政府治理的工具。

“政府部门多，管理界限交叉也是造成运动式治理泛滥的原因。”刘熙瑞说，长期以来，基层政府及其部门间缺乏良好的合作机制，民间甚至有说法称，“七八个部门管不好一口猪。”由于缺乏合作，原本可以采用的政策工具效能日益丧失或降低。在这种情况下，运动式治理便成为政府最后的一个政策工具。决策者希望通过运动式治理，来促成部门间合作，哪怕是短暂的合作。

从这个意义上来说，运动式治理是作为一种政府机构间的合作机制而产生的。正如刘熙瑞教授所说的，“大家都期望可以凑一起千一次大的。”

呼唤善治

运动式治理的泛化彰显了社会治理中面临的困境。历史学家、社会学者提出了诸多解决思路；著名历史学家黄仁宇在感慨历代王朝或疏于治理或无力治理时，曾反复提出“数字治理”的思路；中国社会科学院社会发展研究所副所长渠敬东等人则指出国家治理要从计划经济时期的总体性支配转变为技术性治理。

中共中央编译局副局长俞可平亦提出“善政善治”的治理理念，即政府与公民对社会公共生活共同管理。“善治是国家与公民社会的良好合作，是两者关系的最佳状态，也是使公共利益最大化的社会管理过程”。

俞可平本人在2011年北京论坛上发言时指出，追求善治是各国政府的理想目标。而实现善治需要政府不再对社会事务进行居高临下的管制和统治，应当从更多的社会领域中退出来，还政于民，还权于民，将更多的事务交给社会组织管理，让社会组织承担更多的公共服务职能。

对于遏制泛化的运动式治理，唐贤兴建议，必须通过提高治理的制度化能力来解决物质性资源匮乏的问题，同时要让社会规则实现由强制到合议的转变。“也就是说要加强民众认可的长效机制建立，使运动式治理从政府主导型的强制性治理走向多元主体参与的合作治理”。

(实习生张重雨对本文亦有贡献)