差额选举重在竞争

差额选举是党内民主的应有之义，要在该机制中引入实质性竞争，否则就会沦为走过场而缺乏实质进步

近日，中共广东省委出台新规，决定以全委会差额票决重要干部，从而对该省从今年开春以来在各层面的差额票决试验以官方文件形式加以确定。

此次中共广东省委所印发文件分别为《关于充分发挥中国共产党广东省各级委员会全体会议作用的暂行规定》(下称《暂行规定》)、《关于充分发挥中国共产党广东省各级委员会全体会议成员作用的意见》《关于充分发挥中国共产党广东省各级代表大会代表作用的意见》，其中以全委会差额票决重要干部为代表，对党内民主机制作出诸多探索。

“全委会差额票决重要干部相比以往做法，显然有进步，但从长远看，还有待进一步完善和突破。”长期关注中共党内民主机制建设的国家行政学院科研部主任许耀桐，在接受《中国新闻周刊》采访时对广东做法如此评述。

中央层面同样重视差额选举相关制度。8月14日中央外宣办就中共十八大代表选举工作举行的新闻发布会上，中共中央组织部副部长王京清在介绍选举工作情况时指出，十八大代表选举第一次采用了差额考察。广东样本

广东近期围绕党内民主机制探索下发的系列文件，是对此前工作的总结。今年3月中下旬，该省就推出省委厅级干部公推比选、差额票决，当时接受媒体采访的中共广东省委组织部表示，该选举全过程实行差额比选，按“多进6、6进3、3进2、2进l”的方式逐轮比选，最终由省委常委会票决8名正厅级干部，并淘汰另外8名竞选者。

紧随其后，5月份的广东省第十一次党代会举行大会选举，以14进13的方式，差额选举产生新一届省委常委。该做法受到各界高度关注，并被认为是某种信号。

2011年10月29日，中共中央政治局常委、中央书记处书记、国家副主席习近平在广东省委上报的《关于完善全委会民主决策机制的情况报告》上作出重要批示，要求广东认真总结完善相关制度，不断提高党内决策科学化、民主化、制度化水平。

广东成立由省委组织部部长李玉妹牵头的文件起草组，历时半年多，数易其稿，制定出上述三个文件。这些文件被该省组织部认为是“广东在党内民主的体制机制探索上取得的又一新进展”。

根据《暂行规定》，重大问题、重要干部任用应经过全委会无记名投票表决。其中，全委会票决重要干部的范围，将逐步延伸至省、市、县(市、区)党政工作部门以及工会、共青团、妇联等群团组织正职的拟任人选和推荐人选；探索实行全委会差额票决重要干部。

“严格说来，它还不是选举，而是票决。”广州市人大代表曾德雄此前接受媒体采访时表示，但这开启的方向，是党内民主向前迈进的实质性一步。

但是，该省委组织部的此番尝试尚未触及有关部门。近日接受《中国新闻周刊》采访的该省委宣传部、纪委、政策研究室等诸多部门的相关负责人均表示对此政策“不清楚”或“尚未听说”。这种现象引发广东省委党校党建部副教授张长明的隐忧，担心因“没有形成硬性科学制度而流于形式”。

虽然表达了上述担忧，张长明在接受《中国新闻周刊》采访时还是认为广东此举“很有意义”，因为选举制度的有效表现形式就是差额选举，广东向这一方向迈出了重要一步，也代表着中国将逐步推进差额选举的必然趋势。

各地探索

相比广东的差额票决，中国此前已有多个省份曾直接尝试差额选举，据《中国新闻周刊》整理统计，参与此类探索的有重庆、浙江、四川、甘肃等十个省市。

2008年，重庆在该市几个区县推行小范围试点，差额选举县级部门正职，每个职务的竞选者为两人，在经过演讲和现场答问两个环节后，由29名县委委员投票结果来决定两人中谁中选。据悉，这次选举共从113人中选出4人。整个过程中，组织部门不再是权力授予者角色，而是程序组织者。

一年后的10月份，浙江省长兴县差额选举团县委书记，28岁的王剑峰以76票(总132票)当选。整个过程中，先由县公推直选办公室组织全县145位正科级以上领导干部，通过无记名投票方式进行民主推荐，在35名竞选者中确定8名考察对象，然后通过考察和面试及公开竞选演讲和答辩，确定两名候选人，最后经过现场投票差额选举确定当选人。

2011年9月21日，公安部拿出出入境边防检查总站总站长、政委，以及公安部直属的公安大学、刑警学院的政委，共12个正局级领导岗位，在部直属机关范围内公开差额选拔。

全国各地类似形形色色的差额选举探索均曾被冠以“全国首次”或“全国为数不多的尝试”等名义见诸报端，但很快又都销声匿迹。调研或关注过诸多差额选举样本的中央党校教授高新民提起此类尝试忍不住叹气，她告诉《中国新闻周刊》，推行差额选举多年来，各地贯彻落实并不平衡。有的地方真正推动差额选举，效果较好。但也有一些问题，是现实中的各种“潜规则”干扰正式制度的实行。比如，有的地方事先内定好人选，其他人作为陪选者；再如，有的把明显相对弱者作为差额人选，代表们一望便知组织内定的候选人是谁；又如，对常委候选人规定的差额比例过小，失去竞争意义；又如，一般不在正职、重要职务中实行差额选举，等等。此类做法，使得差额选举有走形式之嫌。

许耀桐和张长明也不约而同地表达了类似观点。许耀桐认为，由于没有对干部予以分类，并且选举过程均未实现完全彻底的公开透明，导致中国许多地方的差额选举工作流于形式。一些改革只是换一种使用权力的手法，程序不严密，以至于一些看似很好的做法最终成为一些人“拉关系、回人情”的机会。

张长明则将许多地方试验失败的原因归咎于“选举制度和任命制度的根本冲突”，根本要看选举的来源在哪里，以及如何让老百姓的选举权有效行使。如果权力的来源与配置不合理，选举制度一定受到干扰，“一把手”必然插手人事任命。

不能走过场

不过，上述接受《中国新闻周刊》采访的专家均认为，这些形形色色的探索的确显示中共党内民主的不断进步。中国问题专家、新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年分析指出，1987年召开的中共十三大就在党内民主方面有了大胆实践，即引入了政治局的差额选举。当时邓力群落选，而邓力群也接受这一事实。这表明，党内选举是有好处的。不管如何，人们必须接受票选的结果。

“从党内民主的规模和程序确立来说，十七大的党内民主显然有了很大进步。”他在近期撰文《中国党内民主向何处去?》中表示，党内民主要深化，必须超越票决制度的概念。也就是说，党内民主不仅仅是票决制度，票决只是一种工具。并且，应避免因单方面强调选举而导致党内民主或可能出现的民粹主义倾向。

在许耀桐看来，中国要真正做到具有党内民主意义上的差额选举，就必须以实质取代过多的形式，“要做到一切程序公开透明，并且整个过程要坚持彻底。”

高新民指出，差额选举的真实功效取决于整体制度环境的支撑，充分发展党内民主，进行干部人事制度的改革，借鉴某些省份改革试点的经验，把差额选举制度与其他制度相互适应、整体打包改革，是必要而重要的事情。

高新民告诉《中国新闻周刊》，真正影响差额选举的各种因素中，首先当属如何理解党的领导、党管干部。因为在差额选举中无论有多少种“潜规则”，无非都是为了体现某些上级领导或“一把手”的意图；其次，要改进选举提名方式。党内选举是否有序而又民主，并不完全在于差额比例多少，而在于初始提名权掌握在什么人手中；再次，要完善党内选举制度体系。从提名过程公开，到承诺、投票，再到相应的任期、质询、罢免等系列程序，均需完善。“没有这整套制度，仅靠差额，其真实性可靠性民主性均会受人怀疑。”

“差额选举是党内民主的应有之义，要在该机制中引入实质性竞争，而做到这一点并不需要太多理论，只需要把该做的事情做好。”张长明直截了当地说。