城市,亟待构筑减灾防灾的多重安全屏障

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导读：由于规划短板造成的诸多城市运行的基础设施漏洞与运行管理问题，第五届《上海城市发展创新论坛》以“城市运行安全和风险防范”为主题，论述了城市运行管理中的公共安全问题，对于城市的政府投资、避难场所、地下空间、保障体系、消防隐患、建筑工程、桥梁管理与越江隧道等的安全防范问题进行了深入科学的论证，对于城市如何铸就未来的可持续发展屏障，阐述了各自创新性实践成果和对策建议。

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.01.021

2011年11月12日，由上海市城市经济学会、上海市城市科学研究会、上海市固定资产投资建设研究会和上海市市政公路工程行业协会共同举办的第五届《上海城市发展创新论坛》在上海展览中心友谊会堂举行。针对由于规划短板造成的诸多城市运行的基础设施漏洞与运行管理问题，论坛以“城市运行安全和风险防范”为主题，邀请了8位专家作主题发言，并吸引现场的100多位专家学者，通过会场互动，进行交流提问，体现了与会者对城市公共安全问题的强烈关注。论坛由上海市城市经济学会副会长兼秘书长袁钢主持，由上海市城市经济学会会长江绵康致开幕词及闭幕词。其中专家们的主题发言分别从各自的工作与研究领域，论述了城市运行管理中的公共安全问题，对于城市的政府投资、避难场所、地下空间、保障体系、消防隐患、建筑工程、桥梁管理与越江隧道等的安全防范问题进行了深入科学的论证，对于城市发展中如何铸就未来城市的可持续发展，阐述了各自创新性实践成果和对策建议。

一、实现金融创新与风险防范的可续平衡

上海市城市建设投资开发总公司总经理孔庆伟在题为《政府性投资公司的运行安全和实践思考》的发言中认为，城投类企业在中国改革开放和城市化浪潮中诞生发展，是地方政府推动城市开发和建设的重要投融资平台，上海城投在筹措资金机制、投资运作机制和企业经营机制方面体现了四重效应：一是注重体现政府意图、运用市场机制，有效发挥国有投资公司的引领带动效应；二是注重优化资产结构、提升融资能级，有效发挥建设资金筹集的乘数倍增效应；三是注重强化集约管理、打造服务高地，有效发挥设施运行保障的专业协同效应；四是注重把握产业机遇、深化企业改革，有效发挥城市资源经营的品牌载体效应。

进入转型期，政府投融资公司在持续健康运作上将着力于四对关系的平衡把握，即平衡金融创新与风险防范之间的关系、平衡管建并举与深化改革之间的关系、平衡市场机制与社会责任之间的关系、平衡发展转型和产业升级之间的关系。唯此才能在上海创新驱动、转型发展的战略背景下，确立履行政府投融资主体、重大工程建设主体、城市安全运营主体职责，把握城市化和产业升级的契机，主动参与城市基础设施的投资建设和运行管理，积极调整结构，提高经营能力，在促进经济平稳较快发展、社会和谐稳定和转变发展方式中发挥政府性融资平台的杠杆作用。

二、强化建筑工程与生产管理的安全机制

上海市建交委法规处副处长陆荣根在《整顿规范建筑市场，确保工程质量安全》的发言中认为，建设工程质量安全问题直接关系到人们群众生命和财产安全，加强建设工程质量安全管理对于维护社会稳定和构建和谐社会意义深远。但是11・15特大火灾折射出建筑市场管理的深层次问题，表现为四个方面：一是部分项目游离在建设工程建设程序外，变更了管理程序，使部分不规范的企业有空子可钻；二是建设工程招投标存在不规范，明招暗定、虚假招标、违法分包、层层转包等现象比较突出；三是监理单位未真正发挥作用，缺少应有保障措施、监理收费标准难以落实等问题使建立很难真正履行职责；四是建筑务工人员素质不高，管理层与劳务层分离，使一线操作工人被基本技能和安全意识都较差的外来务工人员替代。

为此，加强建筑工程质量安全管理意义深远，特别是上海市政府2011年1号文件的颁布，对于目前建筑市场存在的各种违法违规行为，提出了具有操作性的管理措施。具体而言，就是开展集中整治建筑市场，完善建设程序，加强建设工程安全源头风险控制，规范承发包市场，加强施工现场管理，落实监理责任，加强法人代表和从业人员管理，强化政府监督管理职能，进一步推进政企分开，规范政府管理部门的监管行为，并加强对质量安全监管队伍的考核。通过这样的措施，建立起建筑工程质量的创新管理机制，使得安全管理覆盖建筑全过程，真正实现科学组织、严格管理、精心设计、安全施工四方面的长效管理机制。

三、提升城市规划与地下开发的安全效能

同济大学地下空间研究中心副主任、教授束昱在题为《中国城市地下空间安全防范的思考》的发言中认为，中国经历了改革开放30年，特别是进入21世纪，国民经济的快速发展、东部沿海城市的快速崛起、城市现代化的进程加剧、轨道交通的大规模规划建设、轿车化引发的城市停车问题、全国可耕地资源的锐减等等，都极大地推进了城市地下空间资源的开发利用。最显著的特点是大城市轨道交通的规模化快速规划建设，促进了车站地区及城市重要节点片区的立体化综合开发，中国因此正成为世界城市地下空间开发的大国。

但是城市也逐渐显现出许多安全问题的症候，例如对深层地下道路、地下雨水调储池、地下污水处理等综合开发方面还存在规划建设理念、投资建设模式、运营管理体制机制、相关法制建设等许多亟待探索和强化的领域。为此，诸如轨道交通的规划建设如何与沿线特别是车站地区的房地产、地下空间、市政公用、公共服务、静态交通、道路交通、城市防灾等设施的有机结合、系统整合和协调发展，都是当前大城市规划建设与经营管理面临的重大议题。

四、优化常态管理和应急管理的安全模式

上海市市政市容管理联席会议办公室综合部部长王永文在题为《后世博上海城市安全运行保障体系研究》的发言中认为，世博期间上海大规模的城市治理改造为城市安全运行积累了五大经验，即集中偿还了基础设施等方面的历史欠账、建立了常态管理和应急管理统筹协调的运行保障机制、建立了全面把握城市运行状态的体征指标系统、创造性地以城市临时通告等方式营造了良好的法治环境、充分运用信息化手段及时发现和处置城市安全运行隐患。但是由于上海基础设施数量巨大、人流车流急剧增加、建设工地遍布全市、市容环境管理难题不断出现，使得城市运行的安全管理机制呈现明显的薄弱状态，风险预测机制和分析评估机制尚未真正建立，社会参与共建、监督志愿行为还未在全社会建立，这就使政府的公信力下降，不得不承担较大的社会压力和自以为的法律责任。

为此，后世博上海城市运行必须要注重安全保障体系的研究，致力于继续改善城市基础，加强城市管理科学的投入，使“管建并举”进一步得到实质性落实。同时，建立健全质量和协调、预防为主、平战结合的管理机制，坚持把规划、建设、运行统筹考虑，重点放在常态管理，形成“全市统筹、统一协调、市区（县）联动、社会互动、分工负责、各司其职”的管理机制，增强城市安全运行的综合性、系统性、计划性与协调性，切实优化城市的安全保障模式，深化城市网格化管理，增强城市运行管理的精细化和实效性。

五、制定高层物业与消防管理的安全对策

上海市公用事业局原副局长、教授级高工芮友仁在题为《关于高层建筑消防管道安全运行的对策》的发言中认为，从调研实例中发现上海高层建筑的消防给水管道、管件和阀门均出现了不同程度腐蚀，部分管道外部镀锌层脱落、锈迹斑斑，内部锈蚀淤塞严重、锈垢极厚，缩小了管子的有效口径。还有些管件腐蚀程度超过管道，例如用于检测的阀门无法关闭，或者不能开启。由于现有城市的消防条件，要依靠高层建筑的外部消防和逃生的几率很小，因此对高层建筑的内部消防手段就必须具有非常严格的审查要求，而现在物业与消防相互间的制约机制匮乏，使得高层建筑的消防设施长期处于无人问津的状态，甚至处于瘫痪状态，从而严重影响了管道的输水能力，给高层建筑的防火安全带来严重的隐患。一些高层建筑失火后，受制于大楼自身消防设备的自来水压力，救灾的自救功能被大大削弱了，云梯消防也因城市道路狭窄，消防功能被大大削弱。

为了贯彻“预防为主、防消结合”的消防工作方针，对高层建筑消防管道的改造、管理已势在必行、刻不容缓。为此，可以从两方面落实：一是政府应明确高层建筑消防设施运行、改造、维修的主管部门，帮助落实资金来源、政策、协调相关单位的职责。二是构建高层建筑消防设施安全性能考核评价系统，加快制定有关法规和管理技术标准，加强对高层建筑消防设施的动态管理，消防设备使用要进行专业的普及与培训。

六、统筹避难场所与规划运行的安全联动

上海市城市规划设计研究院高工胡芸在题为《城市避难场所规划建设的基础研究》的发言中认为，避难场所作为一项重要的城市公益性基础设施，在我国现行的城市基础设施建设体制下，需要有效整合规划、投资、建设和应急管理等众多政府职能，建立高效、联动的实施机制，切实提高城市应急避难场所的规划建设质量和运行管理水平。

由于我国以大城市为主的应急避难所规划和建设实践还处于起步阶段，规划、设计、建设和管理的相关规范有待进一步健全，部门管理机制有待进一步理顺和加强。为了切实提高城市综合防灾减灾能力的有效途径，必须尽快提高全民对于灾害防范和应急避难的意识，加强相关设施建设，加强防灾救灾演练，普及应急避难常识，培养广泛的救灾志愿者队伍，提升基于全民利益的城市公共安全水平。

七、消除城市桥梁与施工运行的安全隐患

上海市公路管理处原总工程师、教授级高工马广德在题为《对上海城市桥梁安全管理的建议》的发言中认为，近年来桥梁突发事故里，有不少是施工过程中或运营过程中并不一定是“危桥”原因到导致的突发事故，例如施工过程中施工设备部件损伤、混凝土模板的爆涨、预制梁断裂坍塌、桥面错台严重、起重吊装计算错误等，造成严重的安全隐患，甚至造成重大的人员伤亡。

为进一步加强上海桥梁安全管理工作，必须狠抓落实五项工作：一是建立根据工程规模和工程风险技术难度分级批报制度，未经批准不能擅自开工；二是对桥涵桥匝道的设计必须进行稳定验算立体研究，以便对有风险的桥梁采取补救措施；三是在现行设计规范中增添需要设置高护栏的相关条款，对桥下有行车、行人处设置防抛物网的规定；四是落实解决一些通航跨径不能满足要求的桥梁，消除船舶撞桥的隐患；五是对现有钢筋混凝土护栏设施进行检查，对外侧悬挂额外管线槽的路段进行限制。

八、完善城市隧道与设施养护的安全措施

上海浦江桥隧管理有限公司高工胡锡岭在题为《探索城市越江隧道安全运行管理》的发言中认为，确保市民的安全出行是管理隧道的首要任务，但是目前在城市越江隧道运行中，存在着许多影响隧道安全的因素，主要有：灾害性天气导致的通道结冰、积水，控制不力的火灾事故，车辆随意变道、超载、超高等导致的路面损坏、设备损坏，隧道周边施工对隧道结构的损害，隧道设备老化和新设备的缺陷等，日常隧道维护不到位，防恐安保还没有引起足够重视等。

因此隧道设施养护企业必须坚持“以人为本，管建并举，重在管理，安全为先”方针，在隧道设施的管理养护过程中，坚持标准化、专业化、机械化、信息化、精细化管理，做到“五全”，即运行管理全过程、养护管理全寿命（全天候）、信息管理全方位、安全管理全覆盖、应急管理全响应。只有这样，才能有效提升设施的安全运行水平，真正为城市的公共安全保驾护航。

最后上海市城市经济学会会长江绵康在闭幕词上总结了这次论坛的主题发言，认为有必要将城市公共安全运行作为未来城市发展的一个重大课题，要认真加以设计与落实。另外本届论坛还汇集了44篇专业论文，对未来城市运行安全及风险防范提出了许多富有建设性的思考和建议，必将有助于推进上海在未来的发展中由体制内到体制外得到全社会的积极响应。

责任编辑：张炜