对全球可持续发展目标制定中有关问题的思考

孙新章 张新民 夏 成

(1.中国21世纪议程管理中心，北京100038;2.中国环境科学研究院，北京100012;3.北京大学环境科学与工程学院，北京100871)

2012年6月22 日，联合国可持续发展大会(简称“里约+20”)在巴西里约闭幕，大会通过了成果文件《我们希望的未来》，明确提出要制定一套全球可持续发展目标(Sustainable Development Goals，SDGs)[1]，并将SDGs 纳入“2015年后联合国发展议程”。鉴于SDGs 关系到未来全球发展规则的制定乃至国家间发展空间的划分，在SDGs制定进程中，各主要国家、政治集团为了自身利益，将会予以高度关注并积极施加影响。

1 SDGs 的提出背景

制定全球可持续发展目标及相应的监测指标一直被国际社会认为是促进可持续发展的重要措施。在1987年世界环境与发展委员会发布的《我们共同的未来》报告中就提出应“开发用于测定和评估发展进程的方法”[2]，在1992年联合国通过的《21世纪议程》、2002年通过的《约翰内斯堡执行计划》中均提出应遵循各国国情和优先领域开展这方面的工作[3]。多年来，联合国系统、民间团体、学术界等就此问题进行了不懈的努力。

在国际社会所制定的各种与可持续发展密切相关的全球目标中，最有影响的是联合国千年发展目标(MDGs)。其他较有影响的全球可持续发展目标还有减贫目标、温升控制目标、生物多样性目标保护、可持续能源目标等(见表1)。

在测度可持续发展的指标(Sustainable Development Index，SDI)方面，较有影响的有:联合国可持续发展委员会制定的可持续发展指标体系、联合国开发计划署制定的人文发展指数以及学术界提出的生态承载力、生态足迹、环境可持续性指数、幸福星球指数等(见表1)。总体来看，所制定的各种全球目标中，只有MDGs 与可持续发展的整体理念较为一致，其他的目标仅是关注可持续发展的某一领域，没有充分考虑三个维度的平衡及其内在联系;所制定的各种SDI 中，几乎没有一种被成员国政府层面广泛采用。此外，MDGs 也存在不足，如MDGs 更加侧重于发展，对于资源节约环境保护等领域的约束力相对较弱，对于发达国家影响力较弱。一定程度上看，多年来国际可持续发展领域的诸多行动进展缓慢与缺乏清晰、平衡、可行的可持续发展目标体系有关，制定SDGs 对于深入推进全球可持续发展十分必要。

2 “里约+20”就SDGs 明确的有关事项

对于制定SDGs，不同政治集团的立场存在明显差别。其中，欧盟极力主张在“里约+20”期间明确SDGs 的原则和优先领域，并试图设立一系列具体目标，希望在水、海洋、土地及生态系统、可持续能源、资源有效利用和废物利用等领域提出有时间表的具体指标;77 国集团、美国、加拿大、俄罗斯等同意发起SDGs 讨论进程，但反对就优先领域和目标展开谈判，77 国集团还强调大会应首先明确指导原则，落实执行手段，在联大框架下建立开放性政府间谈判进程;巴西作为本次大会主办国，把SDGs 视为大会成功的主要标志，积极推动讨论SDGs 的优先领域。总体看，各方争议的焦点在于可持续发展目标的优先领域及其约束力，特别是与MDGs 的关系等。

表1 全球可持续发展目标或监测指标(不完全统计)Tab.1 Global sustainable development goals or indicators (incomplete statistics)

最终通过的成果文件就SDGs 问题明确了以下事项:一是强调了及时、充分实现MDGs 的重要性，制定SDGs 不应分散国际社会对实现MDGs 的注意力或为之做出的努力。二是肯定了制定SDGs 对推动已有政治承诺的落实具有积极意义，并提出制定SDGs 应以《21世纪议程》和《约翰内斯堡执行计划》为基础，充分尊重所有里约原则并考虑各国国情、能力和优先目标，以平衡的方式纳入可持续发展的三个层面;所制定的目标应具有全球性和普适性，要与“2015年后联合国发展议程”相一致，并纳入这一议程。三是决定启动制定SDGs 的政府间进程，在第六十七届联大会议开幕前设立一个开放的工作组，工作组将向联大第六十八届会议提交一份关于可持续发展目标的提议报告。

3 对SDGs 制定中有关问题的分析

3.1 关于重点领域

根据当前全球可持续发展面临的形势，在确定优先事项时，以下几个问题可能会成为国际社会共同关注的热点:

一是全球发展的不平衡和不公平性。过去20年，全球在消除贫困、改善民生等方面取得了积极进展，但不平衡和不公平问题突出。如贫困人口在亚洲大幅下降，在非洲特别是撒哈拉以南非洲绝对数量仍在上升;发达国家与发展中国家的人均财富水平呈加大趋势，同时在国家内部也呈贫富两极分化趋势;不同社会群体在对公共服务、现代技术的获取能力及渠道方面差距巨大。据联合国有关统计[4]，全球仍有超过10亿人处于极端贫困，有2亿多人失业，有72%的人口没有纳入健全的社会保障体系。

二是人口快速增长以及老龄化、城市化的巨大挑战。当前全球人口已达70亿，到2050年将达90亿，其中新增人口中将有一半是在非洲，非洲消除贫困与饥饿、实现充分就业的压力将更大。在发达国家和其他发展中地区，老龄化将成为人口结构变动的主要趋势，到2050年发达国家将有1/3 人口、发展中国家将有1/5 人口年龄大于60 岁[4]，现有社会保障体系面临严峻挑战。另外，到2050年全球城市化率将近70%，快速城市化以及人口总量的增长，将对全球食物安全构成巨大挑战，为满足到2050年的全球食物需求，全球耕地生产力需要在当前水平上翻番，人类需要尽快拿出全面的解决方案。

三是人类活动持续超过全球承载能力并且压力仍在加大。人类对于自然资源、生态服务的开发利用早已超过了地球承载能力。过去20年，这种持续超载现象并没有得到实质性改善，沙漠化、生物多样性减少、地下水资源耗竭、海洋酸化等问题持续加剧[5]。更为严峻的是全球气候变化带来的挑战。要想实现全球温升控制在2℃以内的目标，减排温室气体必须成为全球共同行动，而目前占全球2/3 人口的国家仍没有完成工业化、城市化过程，仍有14亿人没有享受现代能源服务，二者的协调非常困难。

四是全球可持续发展治理机制的不完善。多年来，大部分发达国家并未完全履行ODA 占其国内生产总值0.7%的承诺，发达国家与发展中国家间的技术转让面临多重人为障碍。近年来的全球粮食危机、金融危机、欧债危机等凸显了当前全球治理机制的缺陷，后金融危机时代全球产业发展转型以及发展格局的加快调整迫切需要全球治理机制的改革和创新。不管是发展中国家还是发达国家，都在寻求一个更加有效、符合自身未来发展需求的全球治理机制，改革和创新全球治理机制是大势所趋。

3.2 关于各方的可能倾向及博弈结果

SDGs 的制定过程将是“里约+20”谈判的继续和深入。总体来看，发达国家阵营会依靠其先进的技术和已完成工业化、城市化进程的优势，在绿色标准、资源效率与生态环境保护、气候变化等领域推动设立相应的目标，淡化其自身责任，并极力鼓吹新兴经济体应承担更多国际责任;发展中阵营在关注贫困、粮食安全等传统核心议题的同时，对经济社会转型也会有更加积极的考虑;两大阵营的斗争将持续，但其阵营内部利益诉求趋于多元化，两大阵营之间的利益共同点也在增加。

从趋势看，SDGs 可能会出现以下结果:在目标的约束性方面，鉴于南北双方政治互信不足，分歧严重，设定具有法律约束力的全球目标的可能性不大，最终结果可能是设定一些具有政治意义的量化目标。在实现目标的时间方面，鉴于“2015年后联合国发展议程”与千年发展目标具有衔接性，国际社会可能会重点考虑设定面向2030年的全球可持续发展目标，并对远期目标(如设定为2050年)进行定性展望。就执行手段来看，突破“里约+20”已经达成的执行手段框架的可能性不大。在资金和技术方面，“里约+20”启动的“可持续发展融资战略备选方案”和“促进清洁、环保型技术开发、转让和推广的推动机制备选方案”可能会提出一些新的措施。

3.3 关于对中国的可能影响

制定SDGs 对中国推进可持续发展既是机遇，也是挑战。从机遇来看，清晰、明确的全球可持续发展目标对于中国制定中长期的可持续发展战略将具有重要的借鉴意义;在实现目标的过程中，国际合作尤其是绿色技术领域的合作将更加广泛和深入，这将为我们加快绿色转型提供更多的机会。

从挑战来看，中国将承受更多的国际压力，转型空间可能会被迫压缩。这主要体现在:中国已经居于世界第二位的经济总量、每年近10%的经济增速、居于世界首位的能源消耗总量，使SDGs 实现进程中的中国角色备受关注，中国承受的来自发达国家和发展中国家内部的“双重压力”趋于加大;中国基本完成工业化和城镇化的时间段一般认为是在2030 至2040年，如果将实现SDGs 的时间点定在2030年或更早，中国就需要实施一系列强化转型战略，转型空间压缩，转型成本加大。

4 我国参与SDGs 进程的有关思考

我国应尽快组织相应领域专家围绕SDGs、高级别政治论坛、2015年后联合国发展议程等积极参与联合国主导的相关后续行动，深入研判形势并制定对策，以期在未来的全球发展议程设置和规则制定中占据主动。就参与SDGs 进程来说，以下几个原则应予以重点考虑:

第一，在总体目标设置方面，强调经济、社会和环境三大支柱的协调性，突出发展的公平性。应与广大发展中国家密切合作，努力推动SDGs 将全球公平以及发展中国家的经济发展、社会进步等列为优先事项;对于资源环境问题将重点放在提高可持续利用能力上，强调发达国家率先改变不可持续的消费与生产方式的重要性。

第二，在目标的约束性方面，强调指导性，鼓励各国以全球目标为参考设立符合本国国情的具体目标。应强调各国在全球目标的框架下，根据本国可持续发展的优先事项制定相应的目标，避免制定约束性的全球目标。

第三，在实现目标的时间方面，强调预留充足转型期的重要性，努力延长战略机遇期。在SDGs 的时间节点问题上，应尽量避免设立早于2030年的目标，并尽快组织相关领域专家深入开展国内可持续发展目标和相应的监测指标体系研究，以及相应的绿色转型路径研究等。

第四，在执行手段方面，强调在“共同但有区别的责任”原则指导下加强国际合作的重要性，主动拓展对发展中国家的资金和技术支持/合作的力度。针对国际环境的新形势、新特点，适时调整国际谈判策略，平衡“共同”与“有区别”的权重，在不承担超过自身能力与发展阶段的责任与义务的前提下，向广大发展中国家，特别是最不发达国家、非洲、小岛屿发展中国家提供更多的支持和帮助，努力增强在发展中国家阵营中的影响力和领导力。

致谢:在本文写作过程中，中国21世纪议程管理中心的彭斯震副主任、周海林处长提出许多建议，在此表示衷心感谢!

References)

[1]United Nation Conference on Sustainable Development.The Future We Want[R].2012.

[2]世界环境与发展委员会.我们共同的未来[M].北京:世界知识出版社，1989:245－294.[World Commission on Environment and Development.Our Common Future [M].Beijing:The World Knowledge Press，1989:245－294.]

[3]UNCSD Secretariat.Current Ideas on Sustainable Development Goals and Indicators[R].2012.

[4]UN System Task Team on the Post－2015 UN Development Agenda.Realizing the Future We Want for All[R].2012.

[5]郭日生.全球实施《21世纪议程》的主要进展与趋势[J].中国人口·资源与环境，2011，21(10):21－26.[Guo Risheng.The Main Progress and Trend of Agenda 21 in the World[J].China Population，Resources and Environment，2011，21(10):21－26.]

[6]孙新章.联合国可持续发展行动的回顾与展望[J].中国人口·资源与环 境，2012，22(4):1－6.[Sun Xinzhang.Review and Prospect on the UN’s Efforts for Sustainable Development[J].China Population，Resources and Environment，2012，22(4):1－6.]