多元小集体共同治理:流域生态治理的经济逻辑

李 健 钟惠波 徐 辉

(1.北京理工大学管理与经济学院，北京100081;2.北京理工大学人文学院，北京100081)

2012年1月《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》出台，凸显解决我国面临的水污染、水生态环境恶化等问题已到刻不容缓的地步。探究流域生态治理问题的解决之道，绕不开对流域生态外部效应及其公共物品特征的深入剖析，特别是对由此引致的个体选择与集体目标背离机理的深入解读。唯此，方能明了流域生态治理过程中实现个体选择与集体目标契合的激励与约束条件，理解解决流域生态治理问题的经济逻辑及相应的政策安排。

1 流域生态治理理论检视

早在20世纪五、六十年代，随着环境问题及水资源供需矛盾的日益突出，流域生态治理问题即引起经济学、管理学、法学等领域学者的广泛关注。综观现有文献，从所强调的治理手段侧重点的差异入手，学者们的研究可分为三类:①强调政府作用的科层治理。国内外学界公认的关于环境治理问题的早期研究是庇古的《福利经济学》，在该著作中庇古提出了流域生态治理的外部效应及其公共物品特征，认为经由外部性而产生的边际净社会产品与边际净私人产品的差额，不可能通过市场自行消除，需要采用征税的办法促使外部成本内部化。庇古的研究为政府以强制性制度形式参与流域生态治理提供了理论依据，成为科层治理的基本框架与开山之作;②强调产权机制的市场治理。新制度学派和“自由市场环境主义者”均否定政府宏观调节的作用，认为产权制度缺损而产生的“公地悲剧”是导致外部性的根源，主张采取市场机制解决生态治理问题，提出通过创造附加市场使外部成本内在化的构想以及在污染厂商之间建立排污权交易的设想，并在实践中得到了尝试和推行;③强调集体行动的自主治理。除了以政府为主导的科层治理和在明晰产权基础上的市场治理外，有学者运用集体选择理论对介于市场和科层之间的自主治理进行了研究。其代表人物美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆从博弈的角度探索了在理论上存在政府与市场之外的自主治理公共池塘资源的可能性，提出“自筹资金的合约实施博弈”，认为在组织中有可能建立一种既非纯粹的市场机制又非政府强制性制度安排而是由使用者自发制定并实施的合约[1]，并在大量案例研究基础上建立了基于参与者自发组织而实现的内在治理制度理论，对于现实中存在的人们自主摆脱公共选择悲剧现象给出了理论解释。

以上不同侧面的理论探索大大拓宽了学术研究的视野，加深了人们对于流域生态环境问题的认识。但应该说，现行研究对现实的解释和回应仍是不能令人满意的，都存在着机制失灵的盲区，都无法有效解决流域生态治理的全面问题。科层治理机制的盲区主要表现为，政府获取信息的不对称、公共决策的局限性、政策实施的时滞、政策执行偏差以及权力资本化和寻租活动等现象的存在，可能会出现政府失灵现象[2];市场治理的盲区则表现为，由于流域水体及生态环境的产权本身很难明确，或即使能够明确也会因为流域生态环境涉及到的市场主体非常多而同样存在很高甚至根本无法接受的交易费用，出现市场失灵现象[3];而自主治理机制同样也不是万应灵药，在实际场景中各种问题都可能发生，自主治理因为存在科层治理与市场治理双失灵的空间而存在着盲区。与理论解释力盲区相对应，现实中流域污染现象屡禁不止，屡治无效，严重的水危机已经成为制约经济和社会发展最为突出的瓶颈因素[4]。

在理论层面探究流域生态治理问题，绕不开流域生态的外部效应及公共物品特征[5]。不管是政府主导的科层治理，还是私有化方式的市场治理，着力点都在于通过外部效应的内部化提高治理效率。同样的，自主治理研究的中心问题，也在于一群相互依赖的委托人如何自组织以避免各自的搭便车、规避责任和机会主义行为[6]。从外部性的角度入手，则流域生态治理的研究并无太大必要去区分到底是政府主导多一点，还是市场化或自主治理多一点，其核心在于采用什么样的政策工具组合更有利于解决外部性及公地悲剧问题[7]。基于上述理解，则理论研究的思路可以沿着这样的脉络展开:首先，针对流域生态治理问题的根源及其矛盾冲突所在，论证解决流域生态问题本质上在于实现个体选择与集体行动的契合;然后，从成本收益的角度分析个体选择转化为集体行动的激励与约束条件;在此基础上，根据个体行为的激励与约束条件，推导解决流域生态治理问题的经济逻辑及相应的制度与政策安排。

2 从个体选择到集体行动:流域生态治理本质

流域生态系统涉及居民、各辖区政府、村舍组织、企业及各类法人组织或团体等不同利益主体，在流域生态系统公共物品特征的情境下，一方面由于存在外部性，个体并不承担其流域污染行为所产生的大部分成本[8];另一方面由于非排他性，个体无法排斥其他潜在受益者享受其流域生态保护行为所产生的利益。由此，在缺乏有效组织及制度安排情况下，上述个体短期的理性决策必然是在流域生态保护方面选择搭便车的行为，同时对自己的流域污染行为缺乏节制，最终结果就是熟知的“公地悲剧”——流域生态环境的退化[9]。然而，从长期来看，负外部性和搭便车的诱惑如果支配了个体的决策进程，“公地悲剧”的最终结局将是任何人都不希望看到的。

流域生态系统中的外部性、搭便车诱惑以及可能的“公地悲剧”结局表明，流域生态系统中的相关利益主体是一个相互依存的关系，每一个个体的行为都会对其他利益主体产生影响，每一个个体在评价自己的行为选择时都必须考虑其他个体的选择[10]。在这种情形下，现有的理论研究表明，如果每个个体都独立行动，则他们获得的收益总会低于以某种方式协调各自的策略所获的收益，其中最糟的结果就是独立的行为结果可能摧毁流域生态系统本身[11]。只要个体行为持续处于非组织的状态，他们就不可能取得以某种方式进行集体行动时可能取得的高收益。正如奥尔森所言，当许多人有着共同的或集体的利益时——当他们共有一个目的或目标时，个人的无组织行动根本不能促进共同利益[12]。

可见，以公共物品特征为切入点，则流域生态问题实际上是在缺乏有效组织情况下个体行为与集体目标的背离。由此，流域生态治理的本质也就在于通过合理的组织及其制度安排，实现个体选择与集体行动的一致。或者说，在于把个体单独行动的情形，改变成为利益相关主体合作并协调行动以获得较高收益减少共同损失的情形。

3 个体选择与集体行动:行为依据的技术分析

3.1 个体选择单独行动行为分析

探究实现个体选择与集体行动一致性的组织及其制度安排，首先需要对个体选择的动因与机理有一个深入的分析。理性的个体在任何特定情形中的行为选择，取决于对行为收益和成本及其与结果联系的权衡。

假设1:个体是理性的，可用Rp＞Cp(Rp表示个体得到的收益，Cp表示个体付出的成本)表述;定义集体总收益为Rg，集体规模为Sg，集体总成本为Cg，个体在集体中所占份额为Sp。

假设2:某一集体提供的是类似流域生态的公共物品，则由个体得到的收益可表示为Rp－Cp=Sp(Rg－Cg)/Sg;定义提供单位产品为T，则个人最优选择的条件极值可表示为:dRp/dT=dCp/dT。

从而满足:d[Sp(Rg－Cg)/Sg]/dT=0，即:(dSpRg/Sg)/dT=(dSpCg/Sg)/dT

显然SpRg/Sg=Rp，SpCg/Sg=Cp，所以有Spd(Rg/Sg)/dT=dCp/dT

这意味着集体收益乘以个体得到的集体收益份额比率等于集体公共物品总成本的增加率时，个体得到的集体物品数量最优。也就是说，集体收益率dRg/dT 超过成本增加率dCp/dT 的倍数等于集体收益超过个体收益的倍数(Sg/Sp=Rg/Rp)。

显然，作为集体中的个体，在进行单独行动选择的时候最优极值点应该满足Sp/Sg＞Cp/Rg。换言之，该个体在集体中所占的份额比率超过其为行动选择付出的成本占集体总收益的比重时，才愿意去提供一定数量的公共物品。图1直观的体现了个体理性选择的成本收益关系，视图可见个体提供L 或N 或者中间任何数量的产品，均满足个体收益大于个体成本，即假设1 的理性行为选择条件Rp＞Cp。

图1 个体选择理性集合Fig.1 Rational set of individual selection

基于个体选择的成本收益考量，多数流域生态产品的提供有两大特点:其一，个体收益在集体收益中所占的份额微弱化。流域一般流经多个行政区域，期间涉及不同行政辖区的居民、企业、政府机构、社团等众多利益相关主体，集体庞大且个体数量众多。在这种情况下，单个主体在整体中所占的比重常常是微不足道的，个体在集体收益中所占的比率往往也非常小;其二，个体收益隐性化与成本显在化。由于流域整体生态系统变化的过程相对缓慢，生态保护的收益难以立刻显现，同时存在着上下游关系，上游减排下游受益，因此个体往往感受不到生态保护产生的收益对自身的价值。同时，个体自身的付出却是显而易见的，因为个体减少排污这种行为本身要么需要建立污染处理设施，要么需要牺牲习惯随手丢弃垃圾的“方便性”或者主动去阻止别人排污等，这种显而易见的付出与收益的隐性特点会让个体产生Cp＞RgSp/Sg判断，使得个体缺少提供“防止污染”这个公共物品的激励。

3.2 个体选择搭便车行为分析

在流域生态治理中，个体是否选择搭便车的行为同样取决于成本收益的权衡。假设某一地区支流污染比较严重，污染源主要是当地居民生产和生活垃圾，当地居民的饮用水主要来自于净化的流域水。河流污染导致该地区水质严重下降，净化成本明显上升。于是当地政府考虑建立一个垃圾处理厂，投资运行费用大约每年1 000 万元，每年节约净化水的费用以及环境改善收益评估大约2 000万元，覆盖饮水居民10 万人，平均每人每年要分担100元，间接收益约200元/(人·年)。就该项目而言，有几个问题需要提及:其一，如果居民不愿意出这个费用，政府也不能强制，因为不属于法定收费项目，但政府没有能力承担这笔费用;其二，因为是间接收益所以该部分收益不能直接发给居民;其三，建处理厂要出钱维护运行，给居民的感觉是花钱排污。最终的结果是政府发现让居民承担费用的想法很难实现，于是考虑筹集贷款自建，拟通过水重新定价的方式补偿贷款费用及每年的运行费用。此时，通过当地流域个体的行为选择可构造表1 得益矩阵(假设防治污染事件所支付的成本与收益效用都是可以定量的，个体收益已分摊公共收益)。

表1 大集体流域个体防治污染效用矩阵(简化)Tab.1 Utility matrix of individual pollution prevention at river valley of bigger collective(simplification)

虽然政府选择通过贷款而不需要居民直接支付现金的方式来建立垃圾处理厂，但水价调整已变相的收取了该部分费用，因此，居民已为“防治污染”公共事件未来获得的收益支付了成本，而个体是否有积极性来防治污染是根据自己的收益成本效用对比来决定的。很显然有四种情况，但个体居民的行动最终会陷入“囚徒困境”的格局:A是集体行动最理想的情形，但他是不稳定的，因为个体总具有自利的倾向，会疑虑有B 的情形发生，从而导致了C，然而C 同样不稳定，因为每个人都能认识到自己处在“搭便车”的境地。由此，从个体理性出发，个体“不防治污染”变成了最佳选择，即便是已经支付了成本，也没有去行动的激励，最终导致了D 格局。从期望效用的角度，个体会觉得不防治污染变成了自身“效用最大化”的选择。

这个简化分析的案例表明，在缺乏有效组织的前提下，流域生态治理中很难避免相关利益主体的搭便车行为，很难避免个体行为与集体目标的冲突。既然个体理性与集体理性的矛盾源自于个体成本收益的权衡，解决矛盾的办法自然也就是通过组织与制度安排来改变个体选择的策略空间。

3.3 个体选择集体行动行为分析

关于个体选择单独行动及搭便车行为的分析表明:一方面，尽管集体行动有益于个体，但个体在行动或选择时的个体理性不代表集体理性，且往往与集体行动不一致;另一方面，在大集体且个体数量众多的情境下，由于个体在集体中的影响力弱化而缺乏提供公共物品的激励，其结果是选择搭便车的行为。一个有益的启示是，既然个体认为自身在集体中所占的比重很小，从而忽略或不愿去积极进行污染防治，那么把大集体化小，分化成数量有限的小集体的办法可能有助于流域生态治理。正如社会学家乔治·西梅尔所言:“向心组织的小集团一般总能发掘并使用其能量，而在大集团中，能量经常是潜在的”[13]。

以前文个体选择搭便车行为分析的案例为例，假设现在不是一个10 万人的大集体，而是一个只有1 000 人的村庄，村舍邻里之间人们都相互熟悉。这时人们就会受社会网络关系的影响，其行动选择会考虑自身对网络关系的影响，比如信赖、声誉等[14]。如果某一个体拒绝防治污染，会对村庄其他人造成很大的影响，可能会成为被模仿者而受到指责，因此他采取配合污染防治的行动概率P 会大大增加(见表2)。

表2 小集体流域个体污染防治效用矩阵(简化)Tab.2 Utility matrix of individual pollution prevention at river valley of small collective(simplification)

此时该个体的选择就转变成了积极防治流域污染，因为这种选择的期望效用会大于不防治污染的效用。同样村庄其他居民会积极“效仿”以确保自己的效用也是最大的。这样一来，个体行动目标与集体行动目标就达成了一致，从而避免了搭便车倾向，因为一旦有人搭便车，将会受到指责，如果该小集体再推行必要的奖惩措施，以及实施相互监督，那么污染防治效率就会得到明显改善。可见，集体的大小以及集体中个体数量的多寡对于防止搭便车行为有显著的影响。

4 多元小集体共同治理:基于个体行为的治理逻辑

针对流域生态治理这类公共治理的难题，理论界比较一致的看法认为解决的落脚点应处理好制度供给、可信承诺和有效监督三个层面的问题。

所谓制度供给，指的是在流域生态治理过程中如何设计一套行之有效的运行规则，即制度设计问题。制度设计的核心在于确保涉及的利益相关者能够达成责任和利益均衡，因为权利失衡或责任不对等，会造成利益的无序争夺，治理效率也就难以保证。目前理论界关于公共治理中的制度设计问题有诸多研究，其中投票理论、压力集团理论、一致同意规则等颇具代表性。总体而言，公共选择学派的投票理论貌似以多数为原则的决策指导思想在公共资源的管理上未必有效，因为少数人控制投票机制从而抢占席位会导致许多利益相关者的诉求泯灭，而且这种争夺耗费的资源和交易费用都非常高昂的[15];奥尔森的压力集团理论在公共治理实践中较为常见，弱势的利益相关者往往在压力集团面前表现得脆弱和无奈，例如某个组织或群体动用关系资源修改公路原始规划的路线，逆民意修改地铁站名或者贿赂地方政府环保组织进行排污等等。压力集团虽有积极的一面，但没有牵制往往会成为某些群体谋求少数人利益的工具;克努特·维克塞尔的一致同意规则作为制度设计的一项原则表明，所有人均同意的方案可以获得更高的执行效率，尤其是集体成员之间在公共物品上普遍有依赖关系时，单个个体就很难不配合集体行动，因为单个个体具有了否决权，可以促使大规模中的个体像在小集体中那样行事[16]。上述理论的研究视角、结论、适用范围各不一样，但有一点是一致的，即都认为没有利益相关者的共同参与，治理是低效率的，同时强调参与和透明是解决问题的关键。

借鉴现有研究成果，基于本文关于个体行为选择的技术分析，笔者认为多元小集体共同治理逻辑将是解决现有流域生态治理困境的有益尝试。首先，多元主体共同参与是提高治理效率的必要选择。由于流域生态产品所具有的公共物品特征，其供给、消费过程必然包含着不同目标导向和行为特征的多元利益主体间的利益冲突和复杂的相互依存关系，流域生态治理制度供给发挥作用的效能空间取决于其所能反映的各利益主体立场的程度。这种需要多元利益主体共同参与的公共事务如果仅由单一的政府主体来计划、决策、执行和监督，不仅给政府工作提出了严峻考验，也很难充分体现各方的利益诉求。由此，高效的治理制度安排必须把各多元利益相关方纳入治理主体的范畴，尽可能让民众、企业、生态旅游者、流域管理机构以及环保组织等相关利益主体共同参与治理，即政府主导下的多元利益主体共同治理模式。正如奥斯特罗姆在论述公共池塘资源的治理问题上强调的，多中心共同参与治理对解决复杂的公共问题往往具有很好的效果;其次，多中心小集体方式是提高治理效率的有效途径。理性个体在进行选择时会比较收益与成本，选择效应最大化的行为，由于小集体中个体的数量有限，个体在小集体中Sp/Sg的份额较大，同时个体在集体中的影响力也较大，这两方面都有激励个体提供公共物品的作用。正如本文关于个体选择行为分析所表明的，小集体在治理方案实施的时候比大集体行动更具有效率，可以增加个体一致行动的承诺，从而达成治理目标。由此，流域治理可以在整体生态治理目标一致的前提下分化成许多独立的小单元，这种多中心小集体治理方式对于提高治理效率有积极的意义;最后，多元小集体共同治理能够较好地贯彻有效监督原则。有效监督的一个基本前提是信息获取成本相对低廉同时具备监督的积极性，利益相关的多元小集体共同治理有利于降低有效监督所需的信息成本、提高监督激励，既有利于小集体内部各成员之间的相互监督，也有利于不同小集体之间的相互监督。正如前文分析中的村庄污染治理，居民之间彼此熟悉，知道公用的河流水资源什么地方最清洁，什么地方最容易受污染，当地居民什么时候排污，以何种形式排污等等。配合必要的惩罚机制和选择性激励手段，相互监督就能有效执行，因为任何其他居民的污染造成了对他及整个集体利益的损害。同时村庄与村庄之间也可以进行相互监督，它们之间可依赖于奖惩机制和规则而予以相互监督。如果集体规则遭到了破坏，政府再通过强制手段执行或以法律形式解决争端。在这里，政府是一个引导者和仲裁者的角色，而不再直接干预集体内部事务。

村庄小集体污染治理的分析说明，个体选择受到自利倾向和环境政策空间的双重制约。这里的政策空间既体现为小集体透明的信息传播交流平台、监督、声誉和低成本的申诉机制，也体现为改善个体收益、促进可信承诺的策略与制度安排。由此，基于个体行为的多元小集体共同治理模式要实现高效运行，还必须得到相应的政策与制度支持。主要包括:

(1)整合流域管理权限。流域水资源环境涉及各利益相关主体复杂的交互关系，但现实中的流域管理往往是各相关方独立管理、条块分割，特别是流域管理与地方行政管理的交叉使政策执行困难重重。同时，在技术层面上，管理过程中有必要区分消费使用(饮水、工业用水、农业灌溉用水等)和非消费使用(发电、渔业、娱乐休闲以及自然保护等)，进行分类管理，即综合考虑水治理和环境治理[17]。

(2)污染治理向基层倾斜。在最低层次上(基层)制定决策或设立分管机构，把分散扁平化的传统行政管理机制应用到流域生态治理实践中，目的在于尽可能把问题解决放在最基层，保证获取最真实的诉求以及各利益主体的广泛参与，增加生态治理的透明度。

(3)建立信息交流平台。多中心治理关键在于解决冲突，达成共治。信息交流平台机制建设有利于利益各方抒发自己的观点，这种充分表达与交流后的观点往往更容易在各方之间达成妥协和谅解[18]，消除个体的疑虑或不公平感觉，推动治理问题的顺利解决。

(4)多种方式提高排污成本。各类流域利益相关者群体构成一个复杂的社会网络，同时他们又分别隶属于各自所在领域的网络。治理污染引入污染定价进行经济惩罚是提高污染成本的一方面，同时还有必要引入声誉评估机制、社会舆论监督等，多种方式增加流域主体污染行为的成本。

(5)补偿机制设置。流域治理对所涉及的利益相关者的影响程度并不均衡，在付出成本或承担责任的同时未得到对应的补偿，该个体或群体的积极性必然受损。正如流域污染中上游政府积极治理流域水污染，而下游却理所当然的使用，不做任何付出，上游自然没有积极性予以配合，因此合理的补偿机制是必要的。

(6)适当的自治原则。不同的群体因其历史、文化、习惯及利益诉求点不同，需要有差别化的治理措施。适当的自治可以提高参与度和民主自决感，有利于个体的积极配合。

此外，自治的个体在大原则下自己制定治理政策，比大集体统一的政策更有效率，因为自治群体最了解本集体的属性。因此在流域大集体行动被分化成众多小集体行动之后，应该配合适当的自治治理原则，尽可能以小集体内部特征为出发点进行治理，而不是追求整个大流域集体统一行动。

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