关于设立渤海综合管理委员会必要性的认识

徐祥民 张红杰

(中国海洋大学法政学院，山东 青岛266100)

近年来，关于制定渤海特别法的呼声越来越强烈[1]。有的专家还响应这种呼声设计了渤海特别法的“框架”[2]，而国家立法机关也就为渤海立法一事采取了积极的行动。比如全国人大环境与资源委员会就曾在《全国人大环境与资源保护委员会关于第十届全国人民代表大会第二次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》第四部分向全国人大常务委员会建议，要求有关部门为渤海管理“抓紧制定”有关“条例”。这些研究成果为推进制定渤海特别立法的进程及相关研究的深化发挥了重要的作用。作为渤海特别立法的积极拥护者，我们赞同以往著述中的一些观点，同时也感觉到我们离正式起草渤海特别法还有一定距离。这样说的理由是还有许多问题等待我们思考[2]，等待我们拿出解决的办法。是否需要为渤海管理设立专门的机构，学者和海洋管理界专家呼吁制定的渤海特别法应不应该给渤海管理设立一个专门的机关就是一个尚无确定答案的问题[3]，也是起草渤海特别法无法回避的问题。在以往的讨论中，学者们在设计渤海特别法时或因表达习惯，或有所特指，常常给这个特别法冠以“环境”之名，如“针对渤海区域环境问题的特别法”[2]、“渤海环境保护特别法”等。然而，渤海之所以需要保护，学者们之所以呼吁为渤海建立专门的保护法，绝不仅仅因为渤海受到了由污染造成的环境问题，而是因为它遭受了且还正在遭受着多重的打击[2]，而那正在发生的打击不是污染防治等某个单一方面的努力所能阻止的，由那多重的打击所造成的创伤也不是以防治污染为基本职责的环境保护部门一家所能治理的[4]。渤海遭受的和面临的打击是多重的，这多重的打击和由这打击所造成的创伤不仅非单一行政部门或单一执法部门所能阻止和医治，也非多个分头行动的部门靠分别的执法活动所能胜任，只能通过综合治理才能有效防治和医治。综合管理不仅是在外国行之有效的海洋管理经验，是我国官方文件所接受的海洋管理办法[5]，而且也是解决渤海问题的最好的管理方案。而对渤海实施综合管理的组织形式是建立具有综合管理功能的渤海综合管理委员会。以下几点思考可以用来支持这一判断。

1 渤海、海岸带、近岸陆域一体化的管理

渤海是我国的唯一一个内海，它上接黄河、辽河、海河等河流，以辽东半岛南端与山东半岛北端之间的连线与黄海相分相连，包括辽东湾、渤海湾、莱州湾3个湾和中部海区，海域总面积为77 000 km2。人们所关心的渤海就是指这片内海。然而，如上文所言，渤海所遭受的打击却并非只发生在77 000 km2水面以内(包括水中、水下)，实现保护渤海目的的行动也不能只在这77 000 km2的范围内实施。

不管是用人类生存环境的眼光看渤海，还是用生态系统的尺度衡量渤海，它都不是仅限于77 000 km2的空间范围。而关注和探讨渤海所遭受的损害，我们的视野和思考范围更不能限于77 000 km2的空间范围。基于这样的认识，我们看到，有关渤海的环境问题，除了表现突出的渤海水体污染、资源减少问题外，渤海77 000 km2水体范围外的海岸的侵蚀是另一个不容忽视的问题[6－7]。海岸侵蚀过程反映了海陆之间的依存关系，而要防止海岸侵蚀的发生，必须按照海陆之间的依存关系采取措施。脱离这种依存关系的单纯的陆上活动和海里活动都难以解决这个问题。

另一个倍受关注的严重问题是湿地减少，湿地生态系统受损[4，8]。引起这一严重损害的原因之一是陆上来水的减少，而另一更为重要的原因是围海造地等人类开发活动。这类主要发生在海岸带上的经济行为正在威胁着沿海湿地系统。这从不绝于耳、不绝于报刊的要求禁止或限制围海造地的呼吁中就可以看出来[9]。国家海洋局海域司原司长孙书贤先生曾指出，“围海造地在带来经济效益的同时，也对海洋生态环境和海洋的可持续发展产生了不良影响”。他所说的不良影响之一就是“造成天然滨海湿地削减”，致使“许多重要的经济鱼、虾、蟹、贝类生息、繁衍场所消失，许多珍稀濒危野生动植物绝迹，海洋生物多样性迅速下降”，此外还包括“降低”“湿地调节气候、储水分洪、抵御风暴潮及护岸保田等功能”[10]。按照这样的分析，渤海湿地减少不是发生在渤海海域里的活动造成的，而是由发生在海岸带上的人类活动造成的。

科学家研究发现，渤海面临的再一个严重生态问题是河口区域的“产卵场退化”甚至“消失”[2]，而造成这种损害的重要原因之一是陆上入海河流的注入渤海的水量减少、水质变差(见图1)。

“渤海入海水量对照表”告诉我们，自上个世纪60年代以来，渤海入海水量逐渐减少。90年代的来水量不及60年代来水量的一半。

1980年前后时段主要入海河流年均入海水量变化表(见表1)向我们提供了3 组基础数据，一个是自1956－2000年的年均入海水量，另外两个是1956－1979年时段和1980－2000年时段的年均入海水量。这3 组数据显示，后一时段的入海水量不仅比前一时段减少(包括总量和每一条河流的来水量)，而且下降幅度很大。海河入海水量减少了75%，黄河减少了51%，总入海水量减少了47%。入海水量的大幅度减少改变了河口区的水质，从而也就是改变了以原来水质为条件的生态环境。渤海入海水量减少或者增加，这不是由渤海容量或渤海的其它属性决定的。除了自然的原因不论外，它是由近岸陆域的水资源消费活动，甚至是入海河流的中游、上游的水资源消费活动和其它影响河流来水的活动决定的。

图1 20世纪渤海入海水量对照[4]Fig.1 Comparison of the inflow into the Bohai in 20th century

表1 1980年前后主要入海河流年均入海水量变化表[4]6Tab.1 Chart of changes in the annual average inflow from the major rivers into the sea before and after 1980

渤海水体覆盖的空间(含渤海海面、水体、水下)与海岸带、近岸陆域等是一个环境整体，在很多情况下，是这三部分的集合才能构成一个完整的生态系统，为生态过程提供完整的条件。要保护作为人类生存环境的渤海，必须明确地把渤海视为一个环境整体，按照生态系统完整性的要求管理这个环境整体。然而，在现行的管理体制下，不管是土地管理部门、交通管理部门、旅游管理部门，还是环境保护部门、海洋管理部门、农业管理部门、林业管理部门等，都无法在自己的管理活动中把渤海连同海岸带、近岸陆域等当成一个整体来对待，即使某个部门，比如海洋管理部门自告奋勇乐于从整体上考虑渤海保护问题，其整体性思考也是没有意义的，因为它事实上无法让土地部门、农业部门、交通部门等放弃其原有的管理权，接受海洋局出于综合性思考而作出的决定的约束。要对渤海海域、海岸带、近岸陆域以及入海大河流域实行一体化管理，就必须有实施一体化管理的机构或者组织形式。

2 污染防治、海洋资源可持续利用、生态保护的综合管理

关于建立渤海特别法的讨论，从国家管理职能的角度来看，涉及若干种事务，比如污染防治、生物资源尤其是渔业资源可持续利用、物种保护、生态系统保护、自然和人文景观保护、岛屿管理、一般岸线保护等。这些事务似乎都可以单独实施，单独完成。世界各国在管理机构的设置上一般也都是按照事务的类型建立相应的管理机关和从上到下的管理机关体系。“按事设官”是国家管理的常规做法，也是被证明为有效的做法。在这个意义上，渤海管理中的若干事务分别交给国家相关管理机关来管理是无可厚非的，由不同的国家职能部门行使相应事务管理法的执行权也是理所当然的，而国家按照管理事务的类型建立专门法律，比如与污染防治事务相应制定污染防治法、与渔业资源保护事务相应颁布渔业法、与岛屿管理事务相应而有海岛法等，也有不容置疑的合理性。海洋是一个立体的空间，一个流动的世界，一个可以包容生产、流通、消费、废物处置，甚至还包容产生人类需求、形成产品设计等人类与自然之间信息、能量交换全过程的自然系统，对海洋这个特殊对象的管理却一再表明，这种“分兵把口”的管理模式是低效的，甚至是无效的。或许正是因为发现了传统管理模式在海洋管理方面效用低下的事实，综合管理的理念、制度应运而生。联合国《21世纪议程》明确要求“沿海国承诺对在其国家管辖内的沿海区和海洋环境进行综合管理和可持续发展”[11]。

在海洋管理中运用综合管理模式还有其他合理性。目前人们所见的全部海洋管理事务，大致可以分为两类，一类是开发事务，如海洋盐业、海洋交通、海洋矿产、海洋渔业等;一类是保护事务，其典型如海洋污染防治。这两类事务都发生在海上，或者说都以海洋为做功的对象，但两类事务却是一对矛盾。开发在一定意义上意味着破坏，而保护的主要任务就是防止破坏和治疗开发活动给海洋带来的创伤。学者们、从事海洋管理以及其他事务管理的官员们已经在不同程度上发现了，现在说来，在大多数情况下是承认了这一矛盾。如何才能解决这一矛盾呢?有专家提出了“在发展中保护，在保护中发展”[10]的原则。这一原则包含这样一个前提性判断，即开发海洋和保护海洋都不可放弃。在这样的前提下，海洋管理工作的难点就成了如何处理这一对矛盾，也就是如何处理开发海洋与保护海洋的关系，或者更宽泛些说是如何处理发展与保护的关系。

如何处理这一对矛盾呢?“在发展中保护，在保护中发展”这句话说出来容易，作为一项原则也非常可取，但如何保证这一原则的落实，如何实现这句话的美意呢?负责开发(发展)的部门做不到，负责保护的部门也做不到。非常明显，负责保护的部门，海洋行政管理部门和环境保护部门不能通过本部门的努力实现“在发展中保护，在保护中发展”，因为即使把它们享有的职权扩展到极致，它们也只能是一个合格的海洋保护者，海洋盐业、海洋运输、海洋渔业等的“发展”不可无端干涉。在以往的渤海管理中，一方面，如前所述，海洋环境状况在恶化，而另一方面，环渤海区的“发展”确是“喜人”的(见表2)。

这样好的“发展”(经济增长)显然不是环境保护部门或者海洋部门有效地协调了发展与保护的关系的结果，因为它们肯定不乐于牺牲自己负责的“保护”工作而追求“喜人”的发展结果。

负责发展的部门也没有能力保证“在发展中保护，在保护中发展”的实现。环渤海4省市3个五年规划时期年均增长速度表所反映的喜人的发展成果与渤海虽经治理环境状况仍然“恶化”的对照，从另一方面也说明了负责发展的部门的良好工作与是否可以有效地处理发展与保护的关系是两回事。以下一段关于渤海区域未来经济发展前景的文字进一步说明，开发者无法把握“在发展中保护，在保护中发展”的原则:

表2 环渤海4省市3个五年规划时期年均经济增长速度[12]Tab.2 Chart of annual average increase during three five-year plans in four provinces around the Bohai亿元

“环渤海地区将是中国的第三个区域支撑点，成为中国经济发展最活跃的地区之一……到2010年环渤海地区的总产值将达到全国的28%，环渤海地区将与华东、华南沿海一起成为中国经济发展的热点地区……未来环渤海地区不仅是中国经济发展新的热点地区，而且也是世界经济发展最活跃的地区。环渤海地区经济总量约占全中国的1/5，它不仅将成为继‘长三角’、‘珠三角’后的第三个区域经济支柱，也将成为拉动中国北方地区经济发展的发动机”[2]。

这或许只是一个估计，但这个估计却反映了负责发展的部门以及它们所领导的企业家、其他开发者的选择和使命:经营“热点地区”、“经济发展最活跃的地区”，担当中国的“区域经济支柱”和“中国北方地区经济发展的发动机”，实现“经济总量”“占全中国的1/5”甚至更多。在这样的使命之下，即使某些有识之士也曾注意到“生态与环境问题”之类的“区域经济发展的制约因素”，但这与全面思考和着力解决发展与保护的矛盾不可同日而语[12]。

解决发展与保护的矛盾，综合管理是唯一的选择。所谓综合管理，在明确了上述矛盾的前提下我们会发现，其真谛在于协调开发与保护两类相互冲突的事务之间的关系。这样的协调工作没有一个稳定的机构或强有力的管理机制是无法完成的。具体到渤海管理，实现这种协调的有效办法是建立一个独立的综合管理机构，即我们所主张的渤海管理委员会。由这一个机构在一杆秤上称量开发与保护的分量才能化解开发与保护之间的矛盾，真正实现渤海区域在发展中保护，在保护中发展。由这个对发展和保护两个存在一定冲突的方面都负责，也都有影响力，甚至决定力的机构统一安排发展与保护两类事情，发展与保护的矛盾才能得到妥善的解决。

3 4省(直辖市)12 地市的协调行动

渤海是一个完整的自然个体，而围绕这个自然个体的是众多的社会单位，其中包括省级单位4个，它们是山东省、河北省、辽宁省和天津市;地市级单位12个，它们是烟台市、潍坊市、东营市、滨州市、沧州市、唐山市、秦皇岛市、葫芦岛市、锦州市、盘锦市、营口市、大连市;县级单位几十个。这些社会单位的总人口约为6 000 万[4]。77 000 km2的渤海和环渤海的这些行政区划单位及其居民、产业组织等构成一个庞大的自然—社会系统。如果我们用自然系统的眼光看渤海，这个自然—社会系统还要扩大，即扩大到入渤海河流的全部流域和座落在这个流域中的所有社会单位。包括除山东、天津等临海省市之外的北京市、河南省、陕西省、山西省、吉林省、四川省、甘肃省、宁夏回族自治区、青海省、内蒙古自治区14个省级单位和兰州、银川、西安、洛阳、郑州、济南、济宁、泰安、烟台、秦皇岛等72个地市级单位，流域总面积123 万km2(占中国全部国土面积的12.8%)，涉及人口3.2亿(占全国总人口的25%)。我们所讨论的渤海保护，在本质意义上是对这个自然—社会系统内部的自然与社会之间矛盾的处理。上述开发与保护的矛盾来自于对这类矛盾的“抽象”处理。

如何处理渤海自然—社会系统内部的矛盾呢?如果不能正面回答这个问题，关于渤海保护的理论观点、制度设计就都是经不起推敲的，对渤海实施的保护行动、整治规划等就都难以产生理想的效果。

以往的渤海治理从总体上来说是不成功的。《渤海环境保护总体规划》(以下简称《保护规划》)对“十五”(2000－2005)期间的“渤海环境保护”做了系统的总结。它虽然充分肯定了这个期间所取得的“进展和成效”，但也指出了渤海环境保护工作中存在的“主要问题”。如果我们把“进展和成效”(以下简称“主要成效”)和“主要问题”加以对照，就会发现，“主要成效”是枝节性的，而“主要问题”却是带根本性的。

《保护规划》列举了5个方面的“主要成效”。它们是:完善了相关法律法规;增强了环境监测预警能力;加大了环境监管力度;建立了应急反应机制;实施了“渤海碧海行动计划”的相关项目。这5个方面的“主要成效”有一个共同的特点，即它们都是渤海管理工作本身的成效，而不是工作所产生的渤海治理的成效。如果一定要说它们是工作产生的成效的话，那么，它们都是管理者的工作所产生的直接效果，即关于工作手段、工作方式、工作条件的效果，而不是这种工作对工作的最后作用对象所产生的间接效果，即通过工作手段、工作条件的运用而对海洋这个保护对象产生的效果。总之，这效果不是表现在渤海生态环境上。与之形成强烈对比的是，下文所说的“主要问题”都是“渤海生态环境”存在的问题。

《保护规划》列举了“渤海生态环境”存在的7项“主要问题”，除了第6项和第7项是渤海生态环境治理工作的问题之外，“渤海生态环境存在”的主要问题有5项。它们是:流域淡水入海量明显减少;陆域入海污染物排污总量居高不下，部分海域海洋功能受损;湿地面积萎缩，生态防护林体系未建成;溢油风险加大;赤潮发生概率增大。

如果把第5项中的“生态防护林体系未建成”去掉，我们会清楚地发现，经过“十五”期间的治理，渤海的生态环境没有得到改善，而是进一步恶化。“流域淡水入海量”应该增加没有增加，反而减少，这是恶化;“陆域入海污染物总量”应当减少没有减少，而是“居高不下”，这是恶化;“湿地面积”应当增加没有增加，低标准的要求是维持一定保有量，这个目的也没有达到，“萎缩”只能说明发生了恶化;不管是“溢油风险加大”，还是“赤潮发生概率增大”都只能说成是恶化，因为它们实在与改善和治理成效无缘。

总之，“十五”期间，虽然国家采取了“渤海碧海行动计划”等治理渤海环境的专项行动，但渤海自然—社会系统内部的自然系统与社会系统之间的矛盾并没有得到妥善的解决，实事求是地说，这一矛盾进一步恶化了。可以预见，随着已经进入计划的环渤海大规模经济开发活动的开展，这对矛盾会更趋尖锐。

治理未见成效的问题出在哪里，怎样才能解决社会系统与自然系统这对矛盾?造成不治反乱结果的原因或许是多方面的，解决这一矛盾或许并非采取某种单一的措施就能奏效，但分析处于这一矛盾主动方面的社会系统的构成，并针对其构成特点寻找社会系统有效舒缓与自然系统矛盾的办法，对这对矛盾的解决或能提供某种启发。

4省(直辖市)12 地市，或者14个省(市、自治区)，72个地市，这些行政区域内的6 000 万人口，或者3.2亿人口，作为渤海自然—社会系统矛盾体的一方，怎样才能采取一致的行动，怎样才能在多样的渤海管理事务上都采取一致的行动，怎样在相互间存在冲突的不同管理事务上无例外地采取一致行动，怎样在不同行政区域之间存在着获取、付出等利益冲突的情况下也能在各种不同的管理事务上都采取一致行动?这是一个难以作答的问题，而这些问题所反应的事务是难以取得成功的事务。或许我们给不出一种绝对有效的办法，因为涉及72个行政区，3.2亿人口的大工程中包含着无数变数，但我们可以挑选出理论上效果更好的办法。

以往的渤海治理，从各行政区都作为参与主体的角度来看，其基本特点之一是:同一立法分头执行，同一政策分头落实，同一工程分头施工。在这样的治理模式下，一致的只是立法目的、政策目标和工程设计思想，而不是法律、政策、工程实施后的结果，甚至也不是治理行动[4]。我们说“十五”期间渤海治理不成功，从逻辑上来看就是法律、政策、工程实施的结果与法律、政策、工程制定或设计的初衷不一致。这个逻辑的结论告诉我们，有效治理渤海，也就是有效缓解渤海自然—社会系统内部矛盾的关键是怎样让社会系统治理渤海的行动结果与治理目标一致，或者说如何使社会系统治理渤海的行动结果达到或接近法律、政策等设定的目标。能使行动结果与行动目标接近的办法就是渤海治理的有效方法。

分头行动的办法不利于实现行动结果与行动目标之间的一致，不同行政区及其居民协调行动，比分头行动更容易实现行动的一致，从而也有利于推动行动结果接近行动目标。这是《渤海环境保护总体规划》得出的结论。《保护规划》认为“渤海生态环境存在的主要问题”之一是“渤海环境保护工作缺乏系统性”。它这样写道:“渤海环境保护工作缺乏系统性，尚未形成海陆一体、综合治理的机制，尚未形成陆域、海域和流域联动的部门、地方间协调机制和工作合力。”[4]这段话所说的“系统性”包括两个方面的内容，一个方面是针对治理对象的系统工作。它表现为对海域、陆域和流域的通盘考虑和各种治理活动上的协调配合。另一个方面是治理行动和治理者的工作的系统性。它表现为不同部门之间、不同地方之间有利于形成渤海治理“合力”的协调性、一致性。《保护规划》对“渤海生态环境存在的主要问题”的这一判断说明，《规划》的制定者更看好具有系统性特点的治理模式，能够在不同部门、不同地方之间实现治理行动“协调”的治理模式。总之，协调行动，不管是部门间的协调、地方之间的协调，还是部门之间、地方之间的双重的协调比分头行动更有利于渤海环境治理。

协调行动胜过分头行动，这个结论是明确的，那么，如何才能更好地实现治理行动“协调”，实现不同部门之间、不同地方之间的协调呢?让我们再复述一遍有关的数字:77 000 km2的渤海海域，被4省(直辖市)12 地市，约6 000万人口所环绕，在全流域范围内有14个省(市、自治区)，72个地市，约3.2亿人口，如果没有一个强有力的机关，稳定的工作机构，经常的组织协调工作，很难让它们协调起来，很难克服它们相互之间的利益冲突、对环保与发展关系等重大问题上的政见不一。而设立渤海综合管理委员对渤海进行一体化的专门管理，应该成为最佳选择。

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