生态资本运营视角下的农地整理

严立冬 麦琮翎 屈志光 李 立

(1.中南财经政法大学工商管理学院，湖北 武汉430073;2.中南财经政法大学经济学院，湖北 武汉430073)

中国人多地少的矛盾突出，土地问题始终是现代化发展进程中带有全局性、根本性、战略性的重大问题。然而在我国人多地少的情况下，我国土地利用在很大程度上呈现出粗放型利用现状，城市化和工业化进程正在遭遇严峻的“土地困局”。在未来相当长一段时期内，保障经济社会发展的用地需求与保障粮食安全的耕地保护之间的矛盾仍将十分突出。在此背景下，作为实现耕地总量动态平衡战略和改善农业生产条件的主要途径，作为协调生态环境、自然资源和经济社会发展矛盾的重要手段，作为加快新农村建设、推进城乡统筹发展的重要平台，农村土地整理在全国各地方兴未艾。从生态资本运营的视角对农地整理问题进行考察，分析农地整理中存在的生态资本运营问题，并提出提高农地生态资本运营能力、优化农地整理质量的对策建议，无疑具有深远的现实意义和学术价值。

1 农地生态资本运营问题的提出

1.1 农村城镇化进程加快催生了农地资本化

《第六次全国人口普查主要数据公报》显示，截至2010年底，我国城镇人口已达到了6.66亿人，占总人口的比重是49.68%，较2000年城镇人口比重上升13.46个百分点，预计到2030年我国城镇化率将达到65%左右。对于农民而言，农村城镇化却意味着土地被一批批征走。伴随整个村庄的土地被非农化征用，便出现了“村改居”，扩而大之，随着一个镇的土地被征用完，原来的镇即被改为街道。然而，农地非农化又直接面临粮食安全的制约。2011年，我国粮食总产达到5 712亿kg，已经连续5年稳定在5 000亿kg 以上。但是，我们必须要清醒地认识到，农业基础还不牢固，近年频发的自然灾害，使这一问题更加凸显。“十二五”期间，要确保粮食等主要农产品稳定发展，耕地面积必须稳定在18亿亩以上。在农用地尤其是耕地不断减少、人口不断增长、人类社会经济活动对土地的需求不断增加的逆向变动趋势下，土地资源已经成为制约我国经济和社会发展的重要瓶颈之一。

相对于发达国家，我国的农地开发和利用程度仍处于较低的水平。如何在制度上和经济模式上，提高农地的利用效率，寻找经济继续高速运行的增长点，是当前社会各界普遍关注的问题。而农地资本化，即通过对农地产权进行规范交易从而为农地资产流动提供了一条高效利用农地的可行路径。当农地可以在市场中流转，在运动过程中实现增值，且能给所有者带来预期收益时，即可称之为农地资本[1];而农地由于可以带来收益并且具有稀缺性因而具有资产特征，如果存在农地市场可以使其参与流转并增值的话，就可以实现农地资本化。农地资本化运营的基本思路是通过农地使用权资本化建立起农地要素流转机制，使农地体现出最大的资本价值，并通过这一交易机制和交易市场，促进社会对农地资本的利用效率。

1.2 农地生态资本化是生态文明的必然要求

应该说，农地资本化的初衷是要保护农民的合法权益，避免农地强征、农民失地等一系列不良社会现象的发生，但是，我们也不得不承认，农地资本化将农地资源放入市场竞争之中，而资本无限追求利润的生产方式也加剧了对农地资源的掠夺和破坏，同时也加快了农地生态危机的转移和扩散。随着生态环境问题的日益严重化，将生态环境生产纳入其中的“四种生产理论”，即人口再生产、物质再生产、精神再生产和生态再生产相互适应与协调发展的生态经济理论应运而生。正如生态马克思主义所指出的一样，资本主义是造成生态危机的根本原因，经济理性只会使人与自然的关系变成工具关系[2]。

生态资本是一种特殊的新型资本，兼具“生态”和“资本”的双重特征，在资本形态上具有新颖性，在存在方式上具有广泛性，在实物类别上具有复杂性[3]。与“农地资本化”不同的是，“农地生态资本化”除了追求“物质再生产”所要求的“经济物质生产力”以外，同时还追求“生态再生产”所要求的“生态环境生产力”。农地生态资本及其运营理念的确立，突破了传统资本及其运营理论的局限，把生态环境与农地资源转化为一种现实资本来进行运营，其本质上是一种生态服务价值观，是人类文明形式从工业文明向生态文明转变的必然要求。

2 生态资本运营视角下的农地整理

农地整理是指在一定的农村区域内，按照农村土地利用总体规划所确定的目标和用途，通过采取行政、经济、法律和技术手段，对田、水、路、林、村等进行综合整治，调整土地关系，改善土地利用结构和生产、生活条件，以提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境的行为。其主要内容包括:①农地开发。主要是对尚未被利用的农地资源用垦殖、工程建设等手段，合理地进行开发，充分发挥资源优势和潜力，使之为人类造福。本文论及的农地开发，主要是指以新增耕地为目的的开发，当然，也包括园地和林地的开发。②农地复垦。是指对荒芜废弃的宅基地以及撂荒耕地、园地等进行恢复垦殖，从某种意义上说也可将其归于农地开发的范畴。③农地治理。农地治理是指对中低产田采取必要的工程和生物措施，有计划地进行综合改造，使之更加符合人们发展生产与改善生活的需要。比如通过治理水土流失与农地沙化、改良土壤、疏浚河湖、以及治理环境污染等。本文认为农地整理过程，实质就是农地作为生态资源转化为生态资产，进而转化为生态资本的过程。

2.1 农地生态资本转化过程

2.1.1 农地资源转化为农地生态资源

仅将农地视作是“自然资源”，仍未摆脱经济“增长”的窠臼。传统的经济增长方式是以“资源→产品→废物”的生产过程为特征，经济增长速度愈快，付出的生态资源代价越大，而对生态环境的保护却往往是被动且消极的。长此以往，资源将难以为继，环境将不堪重负，最终将丧失发展的基础和后劲。转变农业经济“发展”方式，便要求在继续转变农业经济“增长”方式的同时，实现人的健康、安全、和谐、文明发展，保障人的各种权益。事实上，保护环境、保护人类赖以生存的地球家园就是保护人类自己。生态资源是指能为人类提供生态服务或生态承载能力的各类自然资源，是人类赖以生存的环境条件和社会经济发展的物质基础。农用地作为直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等，是生态系统的重要构成要素，无疑能够转化为农地生态资源。

2.1.2 农地生态资源转化为农地生态资产

由于经济高速增长所伴生的资源总量下降、资源结构失衡、生态环境破坏日益加剧，使资源的有效和高效利用成为客观要求。部分生态资源富集区在进行以资源开发为核心内容的经济活动中，开发模式的单一、资本的稀缺等已成为制约经济发展的严重障碍。在这种情况下，科学地实现生态资源的资产化，就成为加速区域经济发展和实现经济可持续发展的重要途径之一。生态资源转化为生态资产的重要条件包括稀缺性、产生效益和明晰的所有权。农地的稀缺性及其可以产生巨大的效益自不待言，而要使农地由生态资源顺利地资本化，成功地过渡为生态资产，便离不开农地产权的清晰化。在家庭承包责任制的制度框架下，我国的农地产权结构被分解为三种权利，其一是所有权;其二是承包经营权;其三是流转经营权。集体拥有农地的所有权，并发包给农户，实现所有权和承包经营权的分离;拥有承包经营权的农户通过依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转将土地经营权转让给其他农户或经济组织，这样便能够实现承包经营权，而承包经营权的流转又能够产生新的流转经营权。

2.1.3 农地生态资产转化为农地生态资本

生态资本理论的核心是保持生态资本存量的非减性，进而维护生态环境良性循环。生态资产是具有市场价值或交换价值的一种载体，是其所有者的财富或财产的构成部分。生态资本通过循环来实现自身的不断增值，而生态资产更多地以形态转换来体现其价值并实现价值的增值。一种生态资源即使成为生态资产，但也未必能够变成可为其所有者带来收入流的生态资本。只有所有者实现自由有偿地转让生态资产，并能为其获得未来的收入流时，生态资产才会成为生态资本。农地作为一种生态资本，是社会经济发展的主要要素之一，农地的非减性是保护生态环境和维持经济社会可持续发展的基石。

当前，我国严格控制建设用地量，其目的就是为了保证基本农田拥有量，以免影响国家的粮食安全。但是，农村的城镇化进程，却又离不开农地的非农化。在耕地保护制度的具体操作中，尽管基本农田每占一亩都要通过国务院审批，但是地方如果通过土地开发、整理、复垦等方式补充了耕地，保证了耕地的动态总量平衡和基本农田保护率的不下降，地方就可以将所造的土地折抵建设用地指标，这也便使得农地整理在全国各地如火如荼地展开。

2.2 农地整理是一种生态资本运营过程

生态资本运营研究是本世纪初才兴起的一个全新的课题，国内外相关研究均处于起步阶段，但经济学、法学、社会学、生物学等多学科复合研究的趋势已初步形成，实践领域各种探索更是热潮迭起。关于生态资本运营的理论研究，最初是基于环境保护运动中探讨“被动投入型”保护转向“主动增值型”保护的需要，研究环保企业家是如何依靠个人、企业、社团和地方政府的力量，通过商业手段拯救野生动物、保护自然风景、改善水质等，在投身环境保护的同时创造利润，从而提出了“环境资本经营”的概念。而只有在市场上，环境资本才能发挥出它固有的经济、生态双重功能，只有利用市场的力量才能以尽可能低的花费达到保护环境的目的[4]。

生态资本运营可认为是在生态产业发展过程中，生态资本的所有者或经营者将“生态资产”作为一种具体的生产要素，投入到经济生产和再生产过程之中，利用生态技术实现生态资产的形态变换，通过生态产品或生态服务实现生态资产的价值转化，依靠生态市场实现生态资本保值增值的活动或过程。通俗地说就是把生态环境和自然资源作为一种资本投入到社会经济生产过程中，利用资本的增值属性来创造财富价值[5]。

随着对生态资本认知的逐渐深入，人们越来越清晰地认识到:科学合理地运营生态资本，不仅可以有效地改善和保护生态环境，而且可以极大地促进经济增长。生态资本运营主要是通过对生态资本使用价值的有效运用，依据生态资本的消费及其形态的变化，实现生态资本长期收益整体最大化而进行的活动。生态资本运营是一种通过对生态资本使用价值的有效运用，利用对生态资本的消费及其形态的变化，发明新的生态技术，降低成本，提高产品的生态地位，维持较高的收益率，实现整个经济社会的生态化，生态因资本的增值而改善，资本因生态的改善而保证其受益的长期性和增值的整体性。农地整理通过采取一整套合理组织土地利用、调整土地权属的综合措施，从而改变地块零散状况，改良土地，提高土地利用率、生产率、劳动生产率和改善环境[6]，因此，农地整理同时也是农地生态资本运营的过程。

3 农地整理中存在的生态资本运营问题

3.1 农地整理中的生态资本运营主体缺位

在农地整理中，农地生态资本的良性运营离不开生态资本运营的组织机制、决策机制和利益机制。生态资本运营的组织机制主要包括生态资本运营的主体、权限和责任;生态资本运营的决策机制主要包括分散决策机制、协调决策机制和集中决策机制等;生态资本运营的利益机制包括两个方面，一是利益的创造，二是利益的分配，前者是后者的基础，后者是前者的保障。归根到底，生态资本运营的组织机制、决策机制和利益机制，都是为了实现农地生态资本的权利化和农地生态资本权利的人格化，也即是要明确生态资本运营主体的权限和责任。农地整理主要是参照节约用农地的规定，对农地进行重新划定，通常采取措施对形状不规则、达不到机械耕作要求的农地，利用相应的手段将其转化为整齐、规则、能使用于集约经营的农地，这样就能促进农业经济的不断发展，并达到积极构建社会主义新农村的要求。在我国，农村土地归农民集体所有。目前集体土地只能限于耕种或村庄内公共建设，不能抵押和买卖。而农地的用途和位置发生转变后，将对造成农地权属的变化，实施农地整理常常会把原有田块的边界打破，这就必须要重新制定计划，这就需要进行农地权属调整，否则便会出现农地整理中的利益分配不合理等问题。另外，农地整理开展时常常牵涉到田块重划、迁坟腾地等问题，而这些事项都和农民的实际利益有着密不可分的关系。

3.2 农地整理中的农地生态资本转化率低

农地作为一种生态资本，也具有市场供求，也可以进行市场运作，这是对生态资本使用价值的有效运用。在农地整理中，农地转化为农地生态资本要经过三个环节，即首先农地转化为农地生态资源，其次农地生态资源转化为农地生态资产，最后农地生态资产转化为农地生态资本。由于农地向农地生态资本转化须经历三重环节，往往使得农地向农地生态资本的转化率偏低。换句话说，农地即便能够转化为农地生态资源，也不一定就能够转化为农地生态资产，更不一定就能够转化为农地生态资本。只有在产权保护制度和契约权益保护相对可靠的情况下，农地生态资产才可以被出售或抵押而转换成农地生态资本。农地生态资本和农地生态资产的最重要区别就在于农地生态资本不像农地生态资产那样更多地体现为实物形态，而是表现为价值形态。显然，表现为价值形态的农地生态资本的转让要比农地生态资产的转让方便的多、简单的多。在农地整理中，农地生态资本运营的目标是要加快农地生态资源的配置速度，降低配置成本，并提升配置效率。若要使农地最大限度地向农地生态资本转化，产权保护、契约权利保护等法治架构必须改善，否则，便只能做些粗糙的农地生态资本化运营，而难以深化。

3.3 农地整理中的生态资本运营风险较高

由于生态建设的正外部性及生态资本运营的经济溢出效应，生态资本运营问题必然会与风险联系在一起。在农地整理中，生态资本运营风险的存在，势必要影响农地整理质量。一般而言，耕地地力的高低程度，反映了农地整理中农地生态资本的运营水平。农地整理工程项目对耕地地力的影响有着“正负”两面性。一方面，通过农地整理工程项目中的灌排工程及农田防护工程的合理布置，原有耕地的地力会得到很大的改善，不少项目实施后原有耕地的产量均有不同程度的增长。但另一方面，如果在项目规划设计或实施的过程中，不注意对原有耕地熟土层的保护，则有可能降低其地力，如农地整理中，挖土处的表土被大量移走、底土大面积暴露，则由于填充处土质过于疏松等原因都将会影响农作物的生长和产量提高。一种可能的缓解之策是，在确定设计坡度时以田块原有地形为依据，尽可能减少土方移动量，从而减轻对农作物的影响;然而，农地整理中，动土是不可避免的。在实践中，一些地区只重视新增耕地指标，忽视了耕地质量、土地综合生产能力，而又缺少统一的农地整理耕地质量评价体系，重数量轻质量的现象较为普遍。项目施工时，往往是采用地块合并、田块平整等工程措施，对土壤质量的改善并无太大意义;土地平整多采用机械化施工，道路、沟渠多采用水泥等硬质材料，这往往会造成土壤空隙度减小、土壤板结，进而影响耕地的地力保持。

4 增强农地生态资本运营能力，提高农地整理质量的对策建议

借助于生态资本运营理论，本文将农地整理视作是农户对农地这种生态资本进行经营的过程，为了提高农地生态资本运营能力，优化农地整理质量，特提出几条对策建议。

4.1 突出农地生态资本运营主体地位

4.1.1 界定农地产权，明确农户的农地生态资本运营主体地位

党的十七届三中全会做出的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确“有条件的地方，可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”。再次明确了土地经营的主体是农民、是家庭经营:同时明确专业合作社也可以是土地经营主体，这对于规范农村土地合作社的发展具有重大指导意义。农地经营两个主体的确定，本质上是农地生态资本运营主体的确定，可以使农村土地经营搞活，多种形式并存，又能够搞大，实现规模经营，进而促进农地生态资本存量和流量的提升。我国目前的土地整理过程还存在许多缺陷，需要进行改革，以改变农户的被动地位，从根本上维护农地整理中农户的切身利益。可采取的办法有两种:一是保持现有农地集体所有的制度框架，重建村民自治组织，实行村民自治组织的普选，淡化现有村民组织的行政功能，其目的是要使村民组织真正作为农地所有权主体发挥作用。二是改革现有的农地集体所有制为国家所有制。国家按目前国有农地的管理方式将农地的使用权、占有权、收益权等项权能出让给农民个人，农民可直接使用农业补贴款项抵扣出让金。通过农地出让，获得了完整的农地使用权利的农民就会对该农地建立起长远的稳定预期，并会加强对农地的生态资本投入，提高农地生态资本的利用效率。

4.1.2 在农地整理过程中给予农户完全的知情权、监督权和申诉权

在现实经济生活中，农地经营的主体(农民与专业合作社)可以用“农户”的概念来代表，单个农民可视为是个体性的“农户”，专业合作社便是群体性的“农户”。农户与农地的结合关系的紧密程度如何，直接影响到农户的切身利益。农户既是农地生态资本运营中最重要的利益相关当事人，同时也是农地生态资本运营的行为主体，对农地生态资本运营过程中的各方面情况是最贴近的，也最具有发言权，更是推动变革的最基本力量，因此在农地整理过程中应当给予农民完全的知情权、监督权和申诉权。一方面应根据一定规则对集体成员的边界予以确认，在约定的承包期内，集体内成员的边界应以签约时期的现实人口为主要依据，承认所有成员有平等占有和使用集体农地的权利，在此基础上根据现行的人口及户籍政策，对集体成员的边界作大致的限定。另一方面要进一步明确农地产权主体的权利和义务，要确认农地产权主体和集体边界，保留集体在一定时期内对农地分配调整及其他处分权。

4.2 提升农地生态资本转化效率

4.2.1 建立健全中介服务组织，培育农地要素市场

这就要求按照可持续发展的思路，全面认识农地生态资产的经济、生态和社会价值，重新建立农地资产价值评价的指标体系，并加大农地的占用成本。把农地损失的外部成本“内部化”，把农地损失造成的社会、生态、机会成本以及对后代的代价纳入市场成本，重新建立农地整理的成本核算体系。具体而言，即要以县乡土地服务部门为依托，以农村专业协会为主体，构建农地流转中介服务网络。普查流转地资源，收集发布供求信息，进行供求登记建档;开展政策咨询，提供合同范本，调解流转纠纷;邀请土地评估机构进行土地等级评估定价，进行大面积流转农地的租赁招标;代办农地流转手续，组织供需双方谈判，为供需双方搭建流转桥梁;培育农地市场，引导农地要素合理流动，优化农地资源配置。

4.2.2 引导农地整理投资主体多元化，规范农地整理资金使用

农地整理是一项巨大的基础工程，需要大量的资金以保障这项工作的顺利进行。当前我国的农地整理采取的是以政府为主体的投资方式，农地整理使用资金量大，政府财力却有限。许多地方拥有较高的农地整理热情，却苦于没有资金不能开展，影响了农民开发整理的积极性。投入的不足使得农地整理后劲不足。加之，农地整理资金运作不够规范，资金挪用、占用、滞留等现象时有发生。因此必须引导投资多元化，完善农地整理资金运作机制。首先，强化已有资金渠道。根据《土地管理法》的规定，各地政府在建设用地有偿使用费，土地出让金方面可以自留一部分，用于开展农地整理项目。应当加强这一部分资金的缴收工作，保障足额收取，集中用于农地整理。其次，应该创新投资机制。大力引入资本市场，开拓投资的多元化。利用合理有效利益，鼓励引导社会企业、个人积极参与到农地整理中来。如大胆采取吸引农业科技企业投资和国土资源局适当补贴的“1 +1”模式，实现企业社会共赢，促进地方经济的发展。

4.3 降低农地生态资本运营风险

4.3.1 加强农地整理的总体规划和技术指导

生态资本运营主体能否使生态资本存量增加，关键取决于其生态资本运营能力的大小，在此，我们用“生态资本过营能力”来刻画农户主体对生态资本进行运营的能力。对于农地整理而言，具体表现为农户的智力水平、获取并处理信息的能力、组织能力和谈判能力。现实经济生活中的生态资本运营，都是多个交易主体各自依据自身优势开展博弈形成的结果。要提升农户的农地整理这种生态资本运营的能力，一方面是加强农地整理的事前规划，另一方面是加强农地整理中的技术指导。农地整理必须根据农地资源利用状况、基础设施条件和农地整理人员、资金准备等情况，合理安排农地整理计划，逐步有序的推进。建议采取“田成方、路成网、渠相连、林成行”的模式，当在原有的路、沟、渠周围搭建类似的设施时，要将原有的设施综合考虑起来，进而满足农民所习惯的生产、生活方式。只有这样，农地整理才能让农户切身体会到农地整理的作用，从而调动农户参与农地整理这种生态资本运营过程的积极性和运营能力。

4.3.2 在农地整理过程中谨防土壤污染

土壤污染是全球三大环境要素(大气、水体和土壤)的污染问题之一，也是全世界普遍关注和研究的主要环境问题。一旦土壤受到污染，特别是受到重金属或有机农药的污染后，其污染物是很难消除的。因此，要特别注意防止重金属等污染物质污染土壤。首先，把建立良好的生态环境作为农地整理的整体目标之一。其次，针对农地整理各项目区的特点，根据土壤的现实情况，采取生物的、工程的措施改良土壤，建设高质量标准的耕地。第三，注重生物多样性的维持。道路修建中尽量少用水泥等硬质材料;农田水利建设时，采用自然材料。第四，注重景观建设。良好的田园景观是生态系统健康的表现。将优美的田园景色的建设融入农地整理之中，如建立城乡之间的生态隔离带、修整现有湿地景观等。

农地是人类生存和经济社会发展的重要基础，是安邦立国的基本依托。保护利用好农地事关我国可持续发展的战略大局，18亿亩耕地红线更是我们必须坚守的“生命线”。农地整理作为农地资源及其利用方式的再组织、再优化的过程，能够有效地改善废弃农地的生产条件，提高农地质量，增加农地面积。从当前我国农地整理的实践来看，通过农地整理项目增加耕地数量是各地开展农地整理活动的主要目标和基本动力。然而，农地整理涉及到自然、社会、经济、工程等各个方面，横跨众多学科领域，不仅包括农地利用的空间配置和农地利用内部要素的重新组合，还包括农地权属和农地收益的调整。而且，农地整理的内容和目标将伴随着经济社会的转型而调整，从而体现为一个持续的动态发展过程。

总之，现代农业的生态化既是一场深刻的农业技术革命，又是一项长期而复杂的系统工程。国内如火如荼的农地整理是在农村城镇化进程加快的大背景下进行的，在“生态资本运营”的视域内，农地整理的质量效果取决于农户对农地生态资本的运营能力。在我国当前的农地整理进程中，核心问题是要尊重农户对农地整理享有知情权、参与权和决策权的民主权利，使农户能真正享有其在农地整理中应享有的份额，从而使其能合法、合理地分享到农村城镇化所带来的“红利”。

References)

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