公共部门财政支出管理的研究——基于规模、结构与绩效的分析

程芝映 代娟

公共部门财政支出管理的研究
——基于规模、结构与绩效的分析

程芝映 代娟

公共财政支出是政府公共部门为实现其职能的需要在一个财政年度内消耗的资金总和。公共支出规模是为实现职能而支出的商品与劳务购买及转移支付支出的总和。公共支出是社会总资源配置的有机组成部分，其支出规模占社会总资源的比重是否恰当，不仅直接影响着政府职能能否实现，而且直接制约着社会资源的优化配置程序，有关资料表明，公共支出不论从绝对量还是从相对量上来看都处于不断上升的趋势，且已成为发达国家与发展中国家共同面临的问题。

一、公共部门财政支出特征化事实

（一）公共财政支出的理论基础

早在19世纪，西方经济学家们就有了关于公共支出规模问题的实证分析与规模分析的相关研究理论，对此存在两种代表性的观点。

一是瓦格纳的“公共支出不断增长规律”理论。德国经济学家瓦格纳认为：伴随着经济的迅速发展与国家职能的规模性扩大，政府公共支出会以优于产出比率的增加速度增长，这就是“公共支出不断增长法则”，又称瓦格纳法则，这种关系可以用曲线PG来表示（如图1）

图1 瓦格纳法则

图1中a、b是PG曲线上的任意两点，假定a发生在b之间，工业经济的发展随着人均GDP的进步增长，那么横轴就隐含着时间的因素，由图可知，PG曲线的明显特征表现为：Gb/Yb> Ga/Ya,其所反映的经济含义是，随着一国工业化经济的迅速发展，人均GDP的增加会导致公共支出比GDP以更快的速度增长。将这一等式适当变形可以得到：

可以得到PG曲线隐含的另一经济含义：瓦格纳认为，人均GNP的增长，社会对财政支出需求的收入弹性大于1的这种关系最基本的原因表现为如下公式：工业化——人均收入增加——公共需求扩大——政府职能扩张——公共支出比率上升。瓦格纳的预言已被许多发达国家与发展中国家财政支出的实践验证，验证的结果大多似乎却与瓦格纳推测的总的关系相符合，但并没有在逐步提高人均收入水平和政府支出份额增加之间建立起明确的函数关系，在为社会进步制订方案时忽略了政治制度、文化背景以及时间因素对一国财政支出的影响。

二是美国经济学家皮科克和怀斯曼的“梯度渐进增长理论”。他们提出的公共支出的“梯度渐进增长理论”，其外在因素对公共支出演进方面的解释具有重大影响。在政府支出的统计曲线上，呈现出一种“梯度渐进增长”的特征。有关研究学者认为，瓦格纳忽略了支出增长的时间形态和过程。他假设政府支出是政客的基本主张，而政府支出水平受制于公民的“租税容忍水平”，在正常条件下，经济水平的上升，收入水平的上升，以及政府支出的上升都会与GNP上升呈线形关系，这是内在因素作用的结果，但一旦社会经历“激变”时，政府就会被迫提高效率，公共支出会替代私人支出，公共支出比重上升，这就是所谓的“替代效应”。

三是马斯格雷夫的“经济发展阶段论”。马斯格雷夫（R.A.Musgrave）与罗斯托(W.W.Rostow)认为，在经济发展早期阶段，政府投资在社会总投资中有较高的比重，在经济发展阶段，此时政府投资只是私人投资的补充。当经济发展进入成熟期，公共支出从基础设施支出转向不断增加的福利和教育支出，且该方面的支出将超过其他方面的增长。此外，马斯格雷夫还认为，社会文化与政治因素的变化引起了政治力量对比的变化，从而引起了政府公共支出水平的变化。以上三种有代表性的西方理论观点，均从不同的角度论述了财政支出增长的问题，其分析方法与分析过程各有特点，相关结论已得到一些国家财政支出实践的论证。而且这些理论对今天研究财政支出问题仍有一定的现实意义。但是，由于这些理论产生背景的局限性以及制度差异，要用这些理论来解释今天发展中国家的财政支出问题，尤其是我国的财政支出增长问题，则会显得不足。

（二）公共财政支出规模的影响因素

政府开支同国家的经济发展水平、人均收入水平密切相关，社会资源随着经济的增长，不断增加，消费水平也逐渐提高，与之相适应的，公共产品也必须随之增加；另一方面，经济的增长也造成了政府职能范围的扩大和公共部门的增加，这也是公共支出不断增加的原因，马斯格雷夫和罗斯托的“经济发展阶段论”也认为公共产品在社会经济发展的早期阶段，成长阶段，成熟阶段，高消费阶段和生活质量阶段的规模是有差异的，但是在整个经济发展过程中，市场失灵都是存在的，为了解决市场失灵的问题，政府支出的范围与数量都是逐步增加的，因而公共支出规模的扩张是必需的。其次，政治因素也是影响公共支出规模的主要因素之一，“刚性效应”是解释公共支出政治扩张的理论之一，它是指公共支出有向上增长容易向下压缩困难的特点，因此必定导致公共支出相对规模增长的趋势。在皮科克和怀斯曼的“梯度渐进增长理论”中论述了在正常年份，公共支出呈现出渐进上升的趋势，但是当社会经历激变因素时，需要增加公共支出以消除这些激变因素带来的不利影响。而过了这个“激变期”公共支出水平处于下降状态，不会再回到以前的水平，所以，公共支出的趋势必然是上升的。最后，公共产品的弹性与质量对公共支出也会产生影响，考虑对公共产品需求的价格弹性和收入弹性，学术界普遍认为，当居民的收入增长时，对公共产品需求将以更快的速度增长，当居民的收入增长处于低状态时，公共产品的成本增加不会影响到公共产品需求的能力。综上表述可见，需求弹性会引起公共产品水平相对规模的扩大，公共产品的质量变化，会引起公共支出的变化。

（三）适度公共财政支出

1、适度公共财政支出理论基础。20世纪50年代，美国著名经济学家保罗·萨缪尔森依托帕累托最优配置原则，在局部分析的基础上通过一般均衡分析法，对公共产品最优供给理论进行了完整的表述。该理论的基本假设为：（1）社会经济只生产两种商品，公共产品和私有产品即PG与Y；（2）经济社会可用两种资源K（资本）和L（劳动力），据此可确定其生产可能性边界相等；（3）只有两个社会成员A和B，他们同时消费两种商品，但收入水平不同，偏好不同，据此可以找到各自的无差异曲线，然后分别计算A、B消费（不同供给规模）公共产品与私人产品的边际替代率，这些边际替代率表示A、B在不同供给规模公共产品消费获得的边际效用，据此绘制两边际效用曲线，即MRSA，MRSB，分别代表A、B对公共产品的需求曲线。将A、B公共产品需求曲线相加，得到经济社会相对公共产品的需求曲线，即DG。该需求曲线与公共产品供给曲线SG相交，交点为E。交点E对应的纵轴标度表示公共产品的边际成本（价格），其对应的横轴标度表示公共产品足有供给规模，即G。公共产品最优供给可以表示为：经济社会公共产品的供给达到一点，在该点，公共产品与私有产品的边际技术转换率(MRT)等于社会成员对此两类商品消费的边际替代率MRS。（具体如图2所示）

图2 适度公共支出规模图示

该理论为适度公共支出规模的确立提供了理论指导，社会成员的消费偏好变化决定了经济社会对公共产品的需求数量及其结构的变化。但经济社会不能保证每个社会成员都会正确、充分暴露个人对公共产品的偏好，而政府也不能完全排除“免费搭车者”行为。因此在现实生活中，根本无法要求政府严格按照公共产品最优供给理论来规划其公共支出，但这一理论为公共支出规模的具体确立提供了一个参照标准。政府只要时时把握住这个标准，其财政活动就不会发生较大问题，而且能有效地维护经济的正常运行。

2、适度公共支出规模的测量。通常可以通过公共支出的绝对规模与相对规模两种方法测量公共支出的规模，公共支出的绝对规模是按当期价格计算的公共支出总额或按不变价格计算的公共支出总额。公共支出的相对规模是人均实际公共支出或公共支出占GDP的比率，用来反映政府对GDP的实际使用和支配的规模，同时也体现着政府在整个经济中的地位和作用。但是由于我国的具体国情特点，在使用相对衡量我国政府在经济中的地位和作用时，要综合考虑经济、政治、文化等多种因素。

3、我国公共支出规模的发展变化情况及确保适度规模的措施。我国公共支出规模的趋势可划分为两个阶段，一是1978年以前的计划经济时期，使用财政支出与国民收入的对比关系；二是1978年以后逐步实现社会主义市场经济时期，1980年以后则采用与GDP相比较。如果将第一阶段的国民收入转换为GDP的话，公共支出的相对比率会缩小，据对相关数据的推算，换算以后，两者的系数小于1.2，越向前推，两者越相近。根据1979年－2005年公共支出占GDP的比重数据比较结果，公共支出的绝对规模小幅度增长，但同时，其占GDP的比重却呈下降趋势，甚至低于发展中国家的水平。政府能够控制的资源减少的同时，公共支出的供需矛盾十分突出，财政赤字逐年扩大。我国研究公共支出规模并非仅仅是估算其规模的大小，更重要的是同步做好相关的各项改革，促进公共支出管理改革，达到SEEE规模。如图3所示：

图3 稳定、节约、效率和效果（SEEE）稳定图

随着社会主义市场经济的发展与完善，政府发挥着越来越重要的职能。现有的公共支出规模已不能满足政府职能的需要。因此，必须适度扩大公共支出的规模，提高公共支出的使用效率和效益。确保适度的公共支出规模应采取以下措施：认真执行“收支两条线”原则，坚持依法治税，提高财政收入占GDP的比重，进而提高公共支出占GDP的比重；健全财政职能，规范预算外资金和各种收费；强化财政支出管理和实现民主财政；健全效益型公共支出体系，提高公共支出效益；科学界定政府职能，提高政府工作效益，改变“越位”与“缺位”。

二、公共部门财政支出绩效管理

（一）公共部门财政支出结构

公共支出结构管理是公共支出管理的一个重要组成部分。政府通过对公共支出结构的控制，直接或间接地影响社会经济结构各个方面。公共支出结构指的是公共支出的各个不同部分的组合状态及其数量配比的总称。在实践中，要具有多样性，常见的大体有以下几种：

1、支出的横向结构。支出的横向结构是研究公共支出结构中最基本最常用的方法。通常有两种方法，一种是把公共支出分为维持性支出，积经济性支出和社会性支出；另一种，按政府职能分类的方法是IMF在《政府财政统计》中所使用的方法，它将政府职能分为经济服务、社会服务、行政管理和其他四个方面，相应地将财政支出分为四大类，即经济服务支出、社会服务支出、一般政府支出和其他功能支出（见表1）。

表1 按职能划分的政府支出

2、支出的部门结构。财政支出要通过各个行政部门来执行，从预算管理的角度来看，按部门分类比按职能分类更为详尽。因此，部门分类在财政管理中是常用的分类方法。三是支出的纵向结构。支出的纵向结构也将为支出的行政结构，公共支出按照行政结构可分为中央政府（联邦政府）公共支出和地方政府公共支出两部分。这种分类方法仅反映了中央和地方政府在财政资源配置中的地位和相互关系。而这一关系正是中国现行财政体制的核心问题，这一核心问题的焦点在于中央与地方财政资源配置上如何需求符合客观比率的关系。四是支出经济性质分类结构。在实践中从不同的角度分析，经济性质分类结构会呈现出各种各样的具体结构，经常使用的大体上有两种：一种是补偿性支出结构；另一种是再生产结构，均是以支出在社会生产中的地位为标准进行分类的方法，按照这种分类方法，有的将支出分为积累性支出和消费性支出，有的则将支出分为维持性支出和发展性支出。

（二）公共部门财政支出绩效分析

1、公共支出的微观模型。在上述分析公共支出增长时，宏观层面的瓦格纳的“公共支出不断增长理论”，皮科克合怀斯曼的“梯度渐进增长理论”以及马斯格雷夫与罗斯托的“经济发展阶段论”，都从微观层面讨论了公众对公共产品的需求、环境、人口及公共产品的质量等因素对公共支出的影响，以下根据相关的讨论，建立相对应的微观模型。

假定客观上存在以下三种函数关系以建立理论模型

（1）式中G表示公共部门最终产品量;P表示私人部门最终产品向量；i表示第i个人，u表示效用函数。

（2）式中Li为用于生产G的劳动投入，m为物质投入。Xi为用于生产G的中间活动，N为人口规模，（2）式表示生产中间产品Xi的函数关系。

（3）式表示对公共物品G的需求函数，它不仅取决于中间产品X，而且与人口规模相关联。

2、模型分析结论。由公共支出的微观模型中的中间投入品函数：Xi＝（Li，M）及公共支出函数Gi＝gi（Xi，N）。可以得到如下生产流程：投入－执行－产出－结果。下面逐一分析管理的各个环节。

一是使用成本分析法来衡量生产流程中的投入环节。重新重视公共支出管理的方法论问题，针对不同的构成情况，存在各种成本分析方法：对于有直接经济效益的项目有成本－效益方法；针对只有社会效益却不存在相关产品市场的项目有“最低费用法”;针对可以全部或部分进入市场的支出项目有“公共劳务收支法”。（1）在运用“成本－效益”方法评价支出项目时，须列出具体成本与效益。（2）对于纯公共品适用“最低费用选择法”，在达到同等政策目标的前提下，可使用该类方法进行筛选方案。（3）可以使用“公共劳务收益法”，评价准公共品的提供。二是使过程考核的指标衡量市场流程的“执行”环节。把莱本斯坦的X非效率理论运用于公共部门的研究，EE=f（ME,EO）；其中，ME表示市场环境，EO表示企业组织，EE表示经济效益。政府低效率的工作，其结果便是资金运用中的无效率。我国制度创新之一的政府采购制度改革，是将竞争机制引入到政府采购中来，以优化财政资源配置，提高支出效率作为目标，体现政府对市场环境与组织管理的创新。

三、主要结论

通过上述关于共部门财政支出的规模、结构与绩效管理的理论进行阐述，并通过构建公共支出的微观模型予以分析，本文得出以下结论：

第一，公共支出规模绩效管理指标的设计具有主观因素，并且必须考虑影响公共支出的因素;第二，公共支出规模绩效管理指标的制定也是为决策进行的一种投入，在运用这些指标的同时，必须充分利用与此紧密联系的相关信息；第三，基于所设计的绩效管理目标，在有效加强公共支出的监督管理和资金使用的激励约束的同时，还需要提高全社会的效率水平和总福利。

中铁大桥局集团第五工程有限公司、武汉大学经济与管理学院）