纳税人监督政府用税机制分析

李建新

纳税人监督政府用税机制分析

李建新

自改革开放后，中国高度集中的计划经济体制逐步向市场经济过渡，人民的民主权利也得到提升。与此同时，我国财政运行方式也得到重大转变，建立公共财政一时成为举国关注的焦点。公共财政的最重要特性在于国家以管理者身份取得的收入应体现社会公众的意愿。而税收作为国家取得收入的四个来源税、利、债、费中最基本的一个，其运用是否符合国民意愿更具现实意义。如果纳税人在履行完自己的纳税义务后，对自己缴纳的税金如何使用和分配一无所知，税收制度信用更无从说起。

很多发达国家以法律形式或判例形式确立了纳税人对税款的监督管理权，而我国在这方面还仅仅是刚刚起步，随着纳税人权利意识的加强，深入研究纳税人监督政府用税机制是十分必要的。

一、纳税人监督政府用税机制的概念与问题

（一）纳税人监督政府用税机制的概念

何谓纳税人监督政府用税机制，说白了是一个用税监督权的问题。用税监督权从狭义上说是指纳税人对税款用途、使用方式及使用效率监督的权利，广义上还应包括纳税人对税金如何使用的建议权和对违法支出税金行为的管理权。这些权利并非新的，而是宪法的自然而合理的延伸。国民应能够有效参与民主决策，人民才是国家的主人，只有国家的一切权利属于人民，人民才能够真正当家做主。据此而言，税收的收支应满足保障人民的基本权利，同样的道理，我们不用质疑纳税人是否该拥有这份权利，一切质疑的人简直是没有民主权利意识的人。

（二）纳税人监督政府用税机制的问题

我国用税现状存在三方面的问题，分别是：

1、支大于收，且超出严重。这个结论可从历年的统计年鉴中得出。虽然我国财政赤字比值仍未越过警戒线，但其有日渐膨胀的趋势，而且在国际上赤字规模也不算低。究其原因，这是自然选择的结果，作为发展中国家，以赤字拉动经济发展向来是我们的惯用手段，带来的风险自不必说，能否让经济稳定才是实行这一手段更应考虑的后果。

2、支出越位缺位并存。许多本不应由财政负担的项目仍由财政负担，这大量占用公共资金，使国家应予保证的支出难以实施，在越位的同时又造成缺位，让财政利用变得缺乏效率，从而达不到预期效果。

二、纳税人监督政府用税现状

我国目前没有对用税监督权做出明确规定的法律，有的只是零星散见于一些税收的程序法及地方政府和税务机关制定的服务条例中，而且这些规定也比较含糊笼统，不系统，不全面。虽然我们国家在纳税人权利保护方面也积极做了很多努力，其中最突出的表现就是对《税收征管法》的修订，该法第八条以及其他相应的条款规定了纳税人享有包括知情权、保密权等十几项权利，但遗憾的是，其中并没有规定纳税人的用税监督权，对知情权也仅限于规定“纳税人、扣缴义务人有权向税务机关了解国家税收法律、行政法规的规定以及与纳税程序有关的情况”，依法监督方面规定“纳税人、扣缴义务人有权控告和检举税务机关、税务人员的违法违纪行为”。监督范围的过于限制使权利保障收效甚微。另外还存在着其他问题，比如当纳税人发现税金使用不当的时候，又该怎样来保护自己的权益呢？难道将国家机关告上法庭吗？不解决这个问题，任何保证纳税人权利的话不过是句空想的口号罢了。

在这方面，我国与西方发达国家之间的差距是很大的。究其原因主要有两点，首先是西方发达国家更具人本意识，他们重视纳税人权力的本质，将纳税人的权利直接建立在宪政的基础之上，确立于宪法所规定的基本权利、基本法理之上，并在民主、人权与法治的整体推进中得到全面建设和发展，并最终依靠宪政为其提供制度保障，同时在宪法层面确立纳税人的权利和地位，有助于真正实现纳税人权利与国家权利的制约。其次，西方发达国家更重视对私有财产权的尊重和保障，在人类最早的宪法性文件中的很多条文中都规定了关于财产保护和赋税有关的问题，在西方人的观念里，对税金使用进行监督就等同于对自己的财产进行监督。

而我国在建国以后相当长的一段时间里，纳税人根本没有独立的经济主体的地位，而且由于工资收入普遍偏低，根本达不到起征点，大多数的人是不纳税的，因此普通人的纳税意识很薄弱，更别说主动行使用税监督权了，改革开放以来，人民收入普遍提高，对私有财产保护的呼声也越来越高，但是相对于中国长期计划经济体制下强化的国家本位的观念，其影响程度并不高。想要将用税监督权提高到宪政层面上，彻底改变国人头脑中固有的旧观念，还是很困难的。

三、构建纳税人监督政府用税机制的建议

首先从立法的角度保护纳税人的用税监督权，目前有很多国家都表明了这方面的信心和决心，并通过立法形式对纳税人权利做了规定，其中尤其强调纳税人的用税监督权为纳税人的基本权利。而我国现存税法体系还存在着诸多问题，如税收立法层次低、缺乏明确性和可操作性等，因此，应当制定一部税收基本法来解决这些问题，同时，应更明确用税监督权，相对于知情权来说，用税监督权能更直观地体现纳税人对于国家税金支出的监督和管理。

其次，修改《预算法》，以保证用税监督权的真正落实。我国《预算法》改革的目标应当是：政府预算必须覆盖其全部的公共收支，不允许有预算外的公共收支，不允许有在预算管辖之外的政府财政活动，切实保证政府预算的完整性；政府预算收支必须按照统一的程序来计算和编制，所有政府部门的收支都要以总额列入预算，以切实保证政府预算的统一性；各种收支的性质必须明确地区分，不能掺杂混同，切实保证政府预算的可靠性；全部政府收支必须经过立法机关审议，而且要采取一定形式向社会公布，切实保证政府预算的公开性。尤其是公开性更值得强调，我国目前的政府预算，尽管也要通过一定的渠道向社会公布，但它除了未能覆盖全部政府收支的缺憾外，还比较粗放、难以读懂。所以，在保证政府预算公开透明的前提下，让人民代表和全体社会成员能够读懂并有效实施监督。

再次，扩大纳税人诉权的范围，将间接侵犯纳税人个人权益以及侵犯纳税人整体利益的行为作为纳税人诉讼的客体。2001年修改的《税收征管法》第八条规定太过笼统，对于违法支出税金的行为是否能提起行政诉讼并没有明确说明，当纳税人真正发现违法用税的情况时，可能会因无法找到合适的救济措施而茫然不知所措。因此，我国要从广义上理解纳税人诉讼的概念。目前很多国家普遍采用不同的方式允许纳税人对不公平的税制以及违法支出税金的行为向法院提起诉讼。

最后，加大宣传力度，提高纳税人权利意识。近年来，我国各地对于税法宣传上投入了不少的人力、物力，也取得了一定的成效，纳税人对于纳税意识和征税人的征税水平都有了普遍的提高，但是对于纳税人的用税监督权却很淡漠，社会对于纳税人用税监督权的宣传十分薄弱。针对这样的情况，应当采取以下措施：首先，学者和媒体要加强用税监督权的宣传力度，推动用税监督权这一基本权利在法律中尽快地加以明确地规定；其次，增强“权利意识”的教育，税务机关应当切实负起责任，通过免费培训、发放资料等方式多方面进行宣传；最后，应当从基础教育阶段就培养学生的赋税观念。

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