地方国库现金管理的国际经验及启示

■方震海

近年来，随着地方国库库存规模快速增长，各级地方政府及相关部门愈来愈迫切地希望早日开展地方国库现金管理。如何管理与运作好这部分国库现金，已成为地方政府普遍关注的一个重大课题。综观世界各国，有些国家（主要是OECD 经济体）开展国库现金管理较早，目前已经较为成熟，考察这些国家的地方国库现金管理，能够为我国开展地方国库现金管理提供有益的借鉴。

一、地方国库现金管理的主要国际经验

（一）选择适宜的国库现金管理模式

按照中央政府与地方政府国库现金管理的关系，地方国库现金管理主要有三种模式：完全一体化（Full Integration）、完全自治（Full Autonomy）以及中间模式（Intermediate Model）。

三种模式各有自己的优势与不足，各国一般根据本国的实际情况选择适合自己的管理模式。比如法国就是使用完全一体化模式的典型国家。而世界上许多联邦政府，包括美国、德国、巴西、拉丁美洲，甚至一些更小的欧洲国家的地方国库现金管理采取完全自治模式。选择中间模式国家主要是欧元区成员国，以及大多数发展中国家。

（二）建立完善的国库单一账户体系

各国采用不同的方式建立起完善的国库单一账户体系，以作为有效提高地方国库现金管理的坚实基础。需要结合以信息技术为支撑的收支管理才能提高其效率。比如美国将国库单一账户与以信息技术为支撑的收支管理结合起来。美国州一级以及更低层级的地方政府，其国库单一账户一般设立在商业银行。商业银行需要提供直接的电子存取，利用信息技术使资金流动迅速，比如银行账户与中央集中收入账户的隔夜结算。在收入收缴方面，应建立一个大型的纳税电子支付系统，税务管理局或物业税部门能通过信息化入口进入财政部的国库单一账户。此外，一个财务管理信息系统（FMIS）是必要的，这对预算执行也相当关键。该系统至少应包括国库总分类账、应付账款和支付授权等基本组成部分，以及现金和债券管理、工资支付和资产管理等模块，并与所有预算机构建立信息化联网，因此每一预算机构能对系统首次记录的支出进行授权。又如加拿大不列颠哥伦比亚省，将国库单一账户与财政集中收支管理相结合。在收入方面，全省在7 个不同的金融机构中设立了超过1200 个银行往来账户，这些账户大部分是为了确认收入，会有频繁的存款现金流；同时在这7 家金融机构分别设立了一个综合收入基金账户，各个收入账户的资金会按时缴入该综合收入账户。国库存款信息系统（TDI）每天早上接收来自这7家金融机构的交易文件，该文件详细记载前一交易日各家金融机构综合收入基金账户的交易情况。这些账户与TDI系统的总分类账相对应，TDI 自动建立一个现金出清日记账分录，在总预算会计系统的各部门收入账户中记录所有收入项。各部委利用该系统得出相关报告，看往来日记账与银行实际存款数是否一致。在支出方面，所有支出都需要通过省议会的预算，预算通过后，通过总预算会计系统进行拨款。每个部委都有一个财务服务小组，或在某些情况下几个部委共享一个财务服务小组，该小组将需要的支出纳入总预算会计系统的应付账户中。各部委一些较大的项目，例如社会福利支出，拥有一个特定的计算机程序系统，该程序将大量支出需求项通过一个分支系统最终纳入总预算会计系统中。在将支出需求纳入到系统中之后，部里被授权的接收处将即时核实，依照已审批的定购单或履行合同对产品或服务进行确认接收。该系统对即时批准款项的部委的开支批准处发送一个拨款通知。财政部负责在电子资金转账起始日将所需的现金划转至支付账户，并划拨足够的现金以供支付。

（三）基于风险与收益的平衡设定目标现金余额

国库现金余额可以划分为三个级别（见图1）：第一级是运营现金余额，其额度经常变动，这部分资金一般用于期限较短的投资（比如隔夜拆借）；第二级是储备现金余额，这部分余额不经常变动，用来作为缓冲资本以应付实际运营现金余额与预测不同；第三级是半永久性现金余额，对于这部分资金的投资没有流动性要求，可以寻求更高收益的投资。在各国的实践中，目标现金余额指的是第二级现金余额，即储备现金余额。

图1 国库现金余额的分类

设定目标现金余额是各国国库现金管理的普遍做法，在一项针对22 个OECD 国家的调查中，其中有16 个国家设定了目标现金余额。目标现金余额的设定需要综合平衡风险和收益，其额度的多少取决于财政收支状况、短期融资的可获得性与便利性以及现金流预测的准确度。对于地方政府而言，国库现金管理的首要任务是财政资金的安全性，因此目标现金余额一般相对较高。但需要考虑是否有必要持有第三级现金余额，即半永久性现金余额，因为对地方国库现金管理而言，设置过高的国库现金余额也有很多弊端。地方政府部门内部无法管理过于强大的投资机构，也缺乏适当的风险监督机制，同时可能会导致随意无责任的支出，而且高额的现金余额其机会成本也是很高的。此外，地方国库现金管理的投资管理很少基于资产负债管理，而仅仅作为孤立的投资活动，从而增加了国库现金管理的成本。因此，降低不必要的现金余额以及偿还债务，往往比追求高回报的投资更有效率，除非现金余额仅由财政盈余提供。

（四）高度重视投资操作的风险管理

1、选择合适的投资工具进行投资组合。OECD 国家地方政府部门常见的合格投资工具包括：中央政府证券、中央政府机构债券、其他公共部门的畅销公债、指定的评级很高的商业银行存款，有时候也包括股票。以美国与日本为例（见图2、图3）。日本地方政府的投资品种相对较少，而且主要去向是商业银行的定期或储蓄存款，其次是国债或政府担保债券。美国各州与地方国库现金管理的投资是多元化的。美国地方政府的投资组合中，第一大投资工具是国债，约占四分之一；第二是政府支持机构（GSE）发行的准政府级债券；第三是商业银行存款与货币市场共同基金。

图2：美国地方政府投资组合(2007年一季度)（左图）

图3：日本各县、指定城市和其他地方政府投资组合(2006年)（右图）

2、高度重视地方国库现金管理投资操作的风险管理。对于地方国库现金管理来说，有三种基本的风险管理方法：第一，“选择并避免”，首先确定合格的投资工具，然后结合到期日约束，避免投资不合格的资产；第二，“抵消”，包括抵押和净额结算，美国许多州要求存款时必须从银行取得担保品。许多日本地方政府同银行有净额结算协议，当银行在地方政府部门的账户违约时，地方政府部门可以用违约金冲抵政府对银行的债务。第三，“承担”(多样化投资、维持充足资本金)，具体的投资策略包括单一债务人限制、每一类资产的组合限制、久期限制以及外汇敞口限制。

具体来说，存在着三种基本的风险管理措施：到期日限制、投资组合限制以及单一借款人限制（见表1）。仍以加拿大不列颠哥伦比亚省为例，该省的金融管理法案指出，在利用现金余额进行投资时应以“审慎投资”原则作为指导方针。在实际操作中，只会投资非常保守的工具，例如国库券和投资级别的短期商业票据。实际的市场交易由不列颠哥伦比亚投资管理公司来完成。这家政府投资成立的公司独立于财政部，以避免任何可能的利益冲突。这家投资管理公司创建了多个投资组合池，并根据政府的不同需求进行调整。出于平衡日常现金管理头寸的需要，发出买入和卖出指令，对基金进行投资。该投资管理公司的投资专家对组合池进行管理。目前使用的资产组合池包括持续期为90 天的短期投资和期限为18 个月的基金投资，投资管理人员也可以投资其他工具以满足某些特殊的需求。

表1 地方国库现金管理投资操作的风险管理措施

二、对我国的启示

（一）在管理模式上，我国地方国库现金管理宜采取中间模式

我国具有采用中间模式所要求的基本条件。通过十余年的国库集中收付制度改革，地方与中央政府在国库单一账户与会计体系上基本一致，因此其他管理措施也可在此基础上进行推广。而且中间模式具备的优势，更加符合我国实际情况。第一，中间模式非中央集权，地方政府具有很大的自主性和能动性，可对本级财政的管理效果负责； 第二，中间模式形式简单，较少需要中央政府的协调和管理；第三，中间模式需中央财政部门设定操作标准、出台相关制度，从而实现中央政府对地方政府国库现金的风险控制。此外，中间模式也符合我国的施政传统。改革开放以来，我国各方面改革基本都遵循循序渐进原则，充分考虑到我国各地区的不平衡因素，不搞一刀切。而中间模式恰好符合这一原则，可以根据我国各地区不平衡因素分步骤地开展地方国库现金管理改革。

（二）在风险管理上，应加强地方国库现金管理投融资操作管理

借鉴国外成功经验，中央政府按照统一领导原则，制定全国地方政府国库现金管理纲领性规章制度和操作指引，在此规范下，可允许地方政府因地制宜地制定地方规章制度和具体操作方案，以遏制地方财政部门由于投资冲动、制度缺陷、操作不当等方面的原因而引起的地方国库现金投资风险。在融资方面，适当下放地方政府发债的自主权，加强地方政府债务风险管理制度建设，引导建立地方政府债务风险预警机制，防范地方国库现金在融资管理方面的风险。★