基于“舞弊三角模型”透析“小金库”根源

■郝春雨 刘国峰

一、引言

根据《中共中央办公厅、国务院办公厅印发<关于深入开展 “小金库”治理工作的意见>的通知》（中办发【2009】18号）的规定，“违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金 （含有价证券）及其形成的资产，均纳入治理范围”。可见，“小金库”是指在单位法定会计核算系统以外通过另设账目非法保存的资金或资产。“小金库”是个相对概念，名为 “小金库”，其涉及金额往往并不“小”。它的本质是一个单位的主要负责人及其相关人员在委托代理关系条件下，因信息不对称而表现出来的一种道德风险和逆向选择，具体形式是剥离国有资产用于服务少数人或个别人。我国《内部审计具体准则第6 号——舞弊的预防、检查与报告》中所称的舞弊，是指组织内、外人员采用欺骗等违法违规手段，损害或谋取组织经济利益，同时可能为个人带来不正当利益的行为。“小金库”的设立，不管最初出于何种考虑，冠之以何种名义，最终都是以牺牲公众利益或社会资源为代价，谋取小团体或个人的私利，属于“明知不可为而为之”的一种行为，其实就是一些单位主要负责人及其有关人员的一种舞弊行为。对于舞弊行为成因的分析，美国注册舞弊审核师协会（ACFE）的创始人史蒂文·阿伯雷斯特（W.Steve Albrecht）教授站在舞弊者的角度提出，舞弊的产生是由自我合理化（Rationalization）又称借口、压力（Pressure）和机会（Opportunity）三个要素组成的，就如同必须同时具备一定的热度、燃料、氧气三要素才能燃烧一样，缺少上述任何一项要素都不可能真正形成舞弊，并且，如果上述三要素一旦同时具备，舞弊发生的概率就会变得非常高。本文认为，对于屡禁不止的“小金库”问题，不仅要重视其产生的结果，更要重视其产生的过程，尤其是问题产生的根源。故本文从“舞弊三角模型”入手，剖析“小金库”产生根源。

二、“小金库” 产生的客观根源——外部压力

通常，当一种非正式的制度安排总是能持续存在时，往往有促使其产生的必然性根源。虽然，“小金库”的存在肢解了财政资金，滋生了违法、违规和违纪行为，影响了党风廉政建设，危害了社会公众利益，并且，我国政府对于“小金库” 的治理工作一直都非常重视，惩治力度总在不断加大；但是，在我国，“小金库” 却仍然成为国家公共财政之外的一种常态性、普遍性的非正式制度安排。究其原因，这与决定“小金库”开设与否的单位主要负责人所承受的社会外部环境压力有着直接的关系。

改革开放以来，我国社会以公有制经济为主体，个体经济、私营经济、三资企业以及各种混合经济等多种所有制经济形式并存,这是生产关系必须要适应生产力的结果。随着各种非公有制经济的快速发展，一部分人诸如私营业主和民企老板等很快富裕起来，但是，一些人的思想境界和文化理念并未得到同步提升，拜金、享乐等开始抬头。尤其是，一些非公有制经济的领导者在与外界交往时“出手阔绰，办事灵活，无往而不利”，而公有制经济的工作人员则相形见绌，这无疑给公有制经济的单位负责人带来巨大的压力。可以说，“小金库”的设置，是一些单位负责人在公有制经济规范管理、严格监督之下做出的逆向选择。另外，从已经设置“小金库”的单位来看，有些单位用“小金库”给职工发放福利、补助、奖金等，深受群众欢迎，该单位领导的“人气指数”明显提高；有些单位用于补充办公经费、项目投资、集体活动的支出，为开拓市场、寻求支持、改善与上级及相关单位关系等多项支出，这样可以提高该单位领导的“业绩指数”；还有极少数单位用于为某些个人升官发财“铺平道路”。所有这些，对那些没有设置“小金库”的单位负责人所构成的压力和刺激是不言而喻的。

每一个人的思想行为、社会生活都离不开社会文化，并受到社会文化的深刻影响。从形式上看，“小金库”的开设，是一些单位的主要负责人为了给公款消费、请客送礼、贪污受贿等消极腐败行为提供便利条件；其实质上是社会消极腐败文化氛围对“小金库”行为的发生起到暗中推动的作用。所谓腐败文化是基于腐败现象之上形成的一套关于腐败的观念、心理、态度、规则等。最为典型的表现有拜金主义和享乐主义在一定范围内流行； 社会重人情大于法理；各行各业的潜规则盛行等等。当腐败成为一种社会现象时，就会催生腐败文化，而此时，如果还没有形成强势的反腐败文化与腐败文化相抗衡的话，将致使腐败文化居于优势。在某种强大的社会文化氛围压力之下，任何一个人都如沧海一粟，无能为力。有人指出，设置“小金库” 是人们利益驱动和盲目攀比的结果。本文则认为，追求利益和攀比本来都没有错，追求利益是人的理性选择，与人攀比是人的本能反应；问题的关键在于社会文化的导向，倘若大家都崇尚廉洁，一定会是另外的结果。“小金库”的设立，客观地说，更多的应该是一些单位负责人在承受外部压力之下，为“适应社会文化”而做出的利己选择。因此，要构建防治“小金库”长效机制应当首先打造强大的反腐倡廉社会文化氛围。

三、“小金库” 产生的主观根源——自我合理化

在我国，设置“小金库”从一开始就被认定为违法行为，这一点是人所共知的。仅仅是因为迫于外界强大的压力，仍然不足以最终促成单位负责人冒着违法、违规的风险去设置“小金库”的。对于一些单位负责人来讲，还要有一个非常强烈的心理动因，即自我合理化的过程。所谓自我合理化，通俗的说就是自己说服自己，自己为自己找到做某件不该做的事情的借口，寻求一种心理上的平衡。

每一个人的思想和行为都有其相应的心理过程，并且要受到人的个性心理、心理状态、心理倾向等心理因素的影响。一些单位负责人设置“小金库”，甚至走上腐败的不归之路，就是自我合理化的结果。有的人通过相互比较找到借口，认为别人能做，自己为什么不能做；有的人是侥幸心理在作怪，认为设置“小金库”的单位那么多都没事，难道自己的运气就一定差吗？ 再者说，就算真出了事，只要不是把钱装进自己的口袋又有何妨？有的人抱着尝试心理找借口，看别人设置“小金库”，也模仿尝试，结果一发而不可收拾；有的人出于自保心理，认为“公家的东西，不拿白不拿，有权不用过期作废”，近年来出现的“59岁现象”就是典型反映；还有的人从吃亏心理找平衡，这些人往往不能正确对待社会的深刻变革和人们经济地位的变化，产生心理失衡，便开始利用自己掌握的权力、资源去谋取不正当利益，以满足心理上的平衡，设置“小金库”便成为首要选择。

上述所列种种情况，都是从一些单位负责人的非理性心理活动角度出发所做的归纳。此外，设置“小金库”的单位负责人还会从更加理性的角度为自己找到借口，一般而言，都会自觉和不自觉地对“小金库”的设置进行成本效益权衡。假设单位主要负责人从“小金库”设置中获得的收益为G，承担的成本为C。可见，C 的影响因素包括两个方面，一是“小金库”被查处的概率，用R 表示；二是“小金库”被查处后应承担的责任，用F 表示。G 的影响因素包括：“小金库” 资金来源途径，用L 表示； 公职人员的工资福利待遇，用W表示；社会文化氛围，用S 表示；人事晋升的潜规则，用H 表示；价值观和权力观的教育，用E 表示。于是当G（L，W，S，H，E）≥C（R，F）时，一些单位负责人就会说服自己去设置 “小金库”。只有通过改变公式中各种因素，使得G（L，W，S，H，E）≤C（R，F）时，“小 金库” 才有可能因一些单位负责人主动放弃而销声匿迹。

当前，我国之所以不能从根本上消除“小金库”问题，一个主要的原因就在于对“小金库”的惩治率还比较低，惩治的力度还不够重；设置“小金库”给一些人带来的好处远远大于因为设置“小金库”而承担的预期代价；特别是，不设置“小金库”的机会成本有时反而更大。因此，要构建防治“小金库”的长效机制，还应当尽量提高设置“小金库”的违法成本，使一些单位负责人心生畏惧，望而却步。

四、“小金库” 产生的制度性根源——机会

现代心理学理论认为人具有机会主义倾向，一有机会，就有可能放纵自我，反之，如果没有机会，即使受到外界因素的刺激或迫于内心的压力，仍然可以通过自我调整来化解危机。如前文所述，即使一些单位的主要负责人在设置“小金库”问题上面临压力，也有充足的理由自我合理化，只要国家或单位内部相关管理制度和机制健全，“小金库”的设置仍可避免。然而，由于我国正处在社会和经济的转型期，许多原有的社会约束机制因不适应发展而失效，新的机制体系尚不健全，一些单位设置“小金库”的机会也就大大增加。

目前，企业内部制度建设缺失已经成为一些单位引发“小金库”问题的最直接机会。例如，一些单位没有建立起完善的管理体制，管理体制的缺陷给相关人员提供了可乘之机并能够使其违法行为游离于各项规章制度的监督之外；有的单位内部控制规范体系建设不完善、不系统，对重要部门、重要岗位的工作缺乏严格的制度约束，对财务、资产、采购、销售和投资等部门未建立职责明确、授权分工的相互牵制制度；有的单位预算管理体制不完善，仅停留于编制预算，而缺乏对预算全过程的监控，致使大量资金脱离于单位预算管理之外；有的单位的内部监督与外部监督均不到位，一些单位要么没有设置内部监督岗位，要么设置的内部监督不起作用，即使对于注册会计师审计这种独立性比较强的外部监督，也由于相关部门对注册会计师执业质量进行监督检查的力度不够而使其缺乏一定的客观性和公正性。

另外，从宏观层面来看，国家相关法律制度不尽完善，也为“小金库”的设立提供了机会。一是在预算管理法律制度中，没有将所有财政收入、支出均纳入到预算中来。二是在预算法中没有规定为了保障纳税人权利不受侵犯，政府部门预算应当向全体纳税人公开，并且，除了公开的预算外，政府不应当再有预算外收入。三是未能充分发挥金融法规的资金管理作用。首先未能通过健全银行账户管理制度，规范银行账户的开设、管理和使用，来实现对一些单位账外多头开设账户、出租出借账户和利用账户转移隐匿资金等行为的控制；其次未能通过规范现金管理，严格限定现金使用的范围条件，来全面推行公务卡等结算方式；最后是未能对现行发票管理制度进行改革，以严格发票的开立、使用和管理来控制使用虚假发票报销和套取资金行为。四是行政事业单位国有资产管理体制有待进一步理顺，有待进一步健全相关管理制度，创新管理方式，明确资产收益的管理，加大监督处罚力度。五是国家一些执法监督部门在对“小金库”问题处理上，采取的态度还比较温和，对查出的问题重处理、轻处罚，有时只处理、不处罚，由此大大降低了违法违纪成本，不足以起到震慑的作用。同时，相关规定中对“情节严重” 一词没有明确的政策界定，各个执法部门的界定存在一定的差异，致使设立“小金库”违法行为的刑事可罚性减弱。六是举报奖励和保护制度不够健全。对举报人的奖励力度往往偏低，对举报人的保护力度往往偏小。于是就使得原本具有很强私密性的“小金库”有机会逃避国家有关监督部门的检查。

五、结论

综上所述，“小金库”问题的产生是多方面因素共同作用的结果，对于“小金库”的防治，应该是一项常态化的、综合性的、系统性的工程。本文认为，防治“小金库”，应该以能够决定“小金库”设置的单位主要负责人为切入点，从外部压力、自我合理化和机会三个维度进行分析，并且，只要采取相应的对策以避免上述三个条件同时满足，“小金库”问题就可以从根本上得到遏制。★