论统计法制宣传教育的有效要素

储著斌

(江汉大学 高等教育研究部，湖北 武汉 430056)

当前，统计工作正处于改革发展的上升期，既面临着科学发展、和谐发展的前景和机遇，又存在着如何适应新形势和面对突出问题的严峻挑战。从整体上看，统计工作的科学性、准确性不断提高，统计数据客观反映了经济和社会发展的态势，在了解国情国力、服务经济社会发展方面发挥着十分重要的作用。然而，近年来我国国民经济迅速发展，社会进步日新月异，统计工作的内外部环境都发生了深刻变化，在社会主义市场经济条件下，如何更加科学、有效地组织实施统计工作，统计部门面临着一些较为突出的困难。一方面，统计对党和政府实现科学管理、科学决策的基础性地位和作用越来越重要，社会各界对统计工作的要求也越来越高，需求越来越多样化;另一方面，统计工作的压力和难度也越来越大，调查对象不配合的情况日益增多，基层基础工作薄弱的问题长期困扰，人为干扰统计数据的问题在一些地方还不同程度存在，这都与统计法制宣传教育效果不佳有着直接关系。新修订的统计法，虽然进一步完善了各项统计法律制度，为统计法制宣传教育提供了制度上的保障，但如何进一步加强和改进统计法制宣传教育，切实增强统计法制宣传教育的有效性，则成为一个重大的理论与实践课题。

一、统计法制宣传教育及其要素

近年来，我国统计法制宣传教育面临着新的发展形势。第一，在国际金融危机的大背景下，中国经济发展一枝独秀，公众特别是国外媒体特别重视我国的统计数据。近年来我国统计的“声音”越来越响了，据国家统计局发言人说，国外媒体关注的我国各种新闻发布机构，除了外交部就是统计局了。［1］并且近年来统计数据泄密的事件屡有发生且遭到查处也从侧面证明了这种“重视”。第二，在国务院《政府信息公开条例》实施以后，统计涉及的范围逐步扩展到社会生活的各个领域，这给统计法制宣传教育提供了更为广阔的发展空间。第三，统计法的修改以及相关法规的实施，在统计法的诸多内容上有所改变，对各级政府及其工作部门的主要领导干部、统计机构及其工作人员、统计调查对象的权利义务要求进一步明确和刚性。与民商事、刑事立法相比，以往统计法的立法动态并没有在公共舆论中引起多么强烈的关注，但2009年6月27日十一届全国人大常委会第九次会议通过统计法的修正案后，不论从网民留言、还是坊间议论来看，我国修改统计法确保统计数据公信力的消息成为当时各国媒体不容置疑的新闻热点。［2］在此背景下，统计宣传教育要努力适应新形势，赋予新内容，开辟新途径，创造新业绩，就必须切实增强统计法制宣传教育的有效性。

开展法制宣传教育，是提高全体公民的法律意识和法律素质的基本途径，也是实施依法治国、建设社会主义法治国家的重要基础性工作。［3］作为法制宣传教育的组成部分，统计法制宣传教育也主要采取全民普法的形式。从1985年起，中共中央、国务院先后转发了中宣部和司法部联合制定的五个五年普法规划，全国人大常委会也先后作出了五个加强法制宣传教育的决议。这些普法规划的实施，推动了普法活动在全社会蓬勃开展，法制宣传教育不断走向深入，全社会的法制观念和法律意识不断增强。同时，为增强法制宣传教育的有效性，中央提出:“要加强对法制宣传教育工作的研究，使这项工作逐步走向规范化、制度化。”［4］

统计“作为社会认识的最有力的武器之一”［5］，是认识社会和了解国情国力的"晴雨表"，是管理国家、监督国民经济运行和经济发展的重要手段和基础性工作，是各级党委和政府制定社会经济发展规划和进行科学决策的重要依据。统计法制宣传教育中的“统计法制”，指的是统计法和相关行政法规规章，不仅包括形式意义上的统计法，即《中华人民共和国统计法》;还包括实质意义上的统计法，如统计法的实施细则、各类普查条例、调查条例、统计违法违纪行为处分规定等行政法规与规章。统计法制宣传教育，着眼于公民统计法律素质的提高。公民统计法律素质，是指公民所具有的统计法律意识、统计法律知识以及运用统计法律的基本能力和技能的综合因素条件，是公民法律素质的基本组成部分，是现代法治社会公民的必备素质。现阶段，提高公民统计法律素质是一项特别重要、十分艰巨的任务，这既是统计法制宣传教育的目的所在，也是实现统计法制宣传教育有效结果的根本指针。

统计法制宣传教育的实效体现在统计资料的真实性、准确性、完整性和及时性的实现之上。“统计工作不是把数字随便填到几个格格里去，而应当是用数字来说明所研究的现象在实际生活中已经充分呈现或正在呈现的各种社会类型”［6］，为此，统计法制宣传教育要凸显其有效性，以实现统计工作“四性”的根本要求。但是，统计法制宣传教育有效性的实现并不充分，各类统计违法违纪现象不时发生。为此，增强统计法制宣传教育的有效性，一个重要方面就是要加强统计法制宣传教育要素的有效性。

要素，即构成特定系统与实践活动所不可缺失的因素、元素。统计法制宣传教育的要素，就是构成统计法制宣传教育运作系统或者说统计法制宣传教育实际活动的基本元素。统计法制宣传教育要素的确定，必须在统计法制宣传教育活动的整体视野中进行;所确定的因素，必须是开展统计法制宣传教育活动所必不可少且其本身又必须是不可再分的;统计法制宣传教育活动在本质上是人与人之间的活动，是一种主体性的活动。依据这一思路，我们可将统计法制宣传教育中的教育目的、教育方法和教育情境纳入统计法制宣传教育要素的范围。

二、统计法制宣传教育目的要素的有效性

统计法制宣传教育在教育目的方面，应当从原来主要是普及统计法律常识和统计法律知识的定位，向全面提高公民统计法律意识和统计法律素质的定位转变，最终实现公民民主观念和宪政意识的普及、实现人的全面发展。作为一个有机系统，统计法制宣传教育的目的包括以下三个层面:

统计法制宣传教育目的的第一个层面，就是保障统计数据真实性、准确性、完整性和及时性这“四性”的要求。这也是修订的《统计法》的立法宗旨和立法目的。从统计数据质量来看，“从近年来全国统计执法检查的情况看，虚报、瞒报、伪造、篡改统计资料的违法行为约占全部统计违法行为的60%”;从违法统计对象来看，“领导干部人为干预统计工作、统计机构和统计人员参与弄虚作假、调查对象提供不真实统计资料等违法行为”时有发生［5］。为此，要以社会主义法治理念为指导，做好统计法律法规的宣传教育，提高人们对统计工作的关注和重视，提高全社会的统计法律意识，促进各级统计机构和广大统计人员切实履行职责。这对于深入贯彻落实统计法律法规，优化统计发展环境、规范统计工作秩序、提高统计数据质量、提升统计服务水平将起到积极的推动作用;对于发挥统计在了解国情国力、服务经济社会发展中的重要作用，促进社会主义现代化建设事业发展也将起到积极的推动作用。

统计法制宣传教育目的的第二个层面，就是提高公民统计法律素质，培养教育对象积极的法律情感、坚定的法律信仰以及守法的自觉性和运用法律的必要能力。一言以蔽之，就是法治文化、法治理念等统计法律观念层面的培养和形成，但目前的普法教育和统计法制宣传教育对此都未给予足够的关注和重视。现阶段，提高全民法律素质是一项特别重要、十分艰巨的任务，推进依法治国进程、建设社会主义法治国家，公民的法律素质与思想道德素质、科学文化素质同等重要;与此相适应，法制宣传教育、思想政治教育、科学文化教育三种教育方式必须同步进行。［6］统计法制宣传教育，要注重从统计法律知识到统计法律素质的提升，要使教育对象对统计法的感性认识上升到理性认识。人民依法办事的习惯和要求并不等于人民依法办事的水平和能力，这从各种群体性事件、恶意上访等事件中就可见一斑。通过法制宣传教育引导群众拿起法律武器依法办事，就是法制宣传教育的目的。从法律观念到法律能力的提升，就不同主体而言，主要包括依法维权、依法执政、依法行政三个方面的能力;在社会上形成正确的法律价值观，即秩序观、权力观和公平观。所以，“我们进行法治建设，与其说需要进行法律教育，进行所谓的全面普法，不如说将最浅显的法治理念、法律的精髓和实质告诉民众，传授给民众”［7］。

统计法制宣传教育目的的第三个层面，就是实现人的全面发展。统计学是一门内容丰富的学科，不仅仅体现为工具属性，其中也蕴含着许多人生哲理，体现其价值属性，如统计学里的平均思想、变异思想、随机思想、常态思想，都属于思想道德教育的资源。这些思想观念，既是统计人员掌握的教育内容，更是统计人员作为教育者开展教育活动时实现人的全面发展的重要抓手。此外，统计数据、统计产品的公开，作为落实政府信息公开条例的要求，也是培养教育对象以及统计工作者公开精神的重要形式。所以，统计法制宣传教育要将最终的重点落实到民主观念、宪政意识的普及上，在有关民主、情感、意志、信仰等方面下功夫，真正实现塑造人们主观世界的任务。

三、统计法制宣传教育方法要素的有效性

在统计法制宣传教育方法上，与普法教育一样，存在着从原来的行政指令式、群众运动式和统一答卷式的做法向深入社会化、启发自愿化、手段多样化和机制制度化的方向转变，实现教育方法要素的有效性。

第一，普法的形式和方式方法上存在的不足一直让学界诟病，这种形式主义的弊端在统计法制宣传教育中也有体现。其一，在法制教育的方式上，只重视理论与法条的单调灌输，不注意各部分法律知识之间或者纵向、横向的有机联系，更不注重实践教育，这不符合认识论的规律。其二，在时间安排上，没有注重普法教育的长期性、连续性和针对性，对普通民众的统计法制宣传教育更多地集中于一年一度的12.4法制宣传日的街头宣传以及各类机关干部全体参加“法制考试”试卷的完成上。其三，在普法的范围上，没有做到广开言路，开展全社会的法律大讨论，在法律的评价、情感、期待、意志、信念、信仰等方面下功夫，以切实提高公民的法律素质。在普法形式上，显得单调、枯燥，缺少灵活性、生动性，提不起普法对象学习法律的兴趣和积极性;没有注重层次性、多渠道、全方位开拓普法教育的新途径。其五，在建立组织、加强领导、实施普法教育目标管理等方面，忽视了可操作性，忽视了广泛的调查研究和对工作的系统总结。对此，必须有针对性地加以改变和完善。

第二，要实现统计法制宣传教育方法要素的有效性，就必须力戒形式主义，努力探索法制教育的新模式。以往的统计法制宣传教育虽有不可否认的经验与成绩，但曾经出现的过分注重声势而不深入细致、过分追求指标而不注重实际效果、过分强调统一而不针对具体特点、过分强调灌输而不注重疏导、过分偏重知识条文而不注重意识观念和能力素质等形式主义弊端，必须努力克服，实现统计法制宣传教育的方法的有效性。这些形式主义的种种问题，明显影响了普法的实际效果和民众对普法作用的积极评价。有学者在调查民众了解法律的最主要途径时，选择“普法”一项的仅占8.5%，不及选择“电视广播”的四分之一。反映“抄答案，做试卷的‘普法形式’印象不深、收效不大、很形式主义”。普法期间经常搞的百万市民大竞赛活动，“好多都是照抄照画，一个人做几十张试卷，结果是劳民伤财，实际上没有收到很好的效果。”［8］

第三，要实现统计法制宣传教育方法要素的有效性，就必须加强阵地建设。其一，结合统计法制宣传教育的实际，积极推进社会主义法治文化建设，开展丰富多彩的法治文化活动，丰富法治文化活动载体和形式，满足人民群众对法治文化产品、对统计信息及其服务的需求。其二，以“六五”普法启动为契机，充分发挥板报、墙报、宣传专栏、法治主题公园、农民夜校、市民法制学校、青少年法制教育基地、各级党校、行政学院等传统宣传阵地作用;逐步建立城市、乡镇等公共场所公益性法制宣传阵地，不断推进法制宣传阵地建设的制度化、规范化。其三，充分运用报刊、杂志、广播、电视等大众媒体，开办普法专栏、专版和普法节目，推出类似于“数说北京”(北京电视台)、“统计大讲堂”(北京统计局)等系列法制宣传节目，采取以案说法、以案释法等生动直观的形式开展法制宣传教育，增强宣传效果。其四，充分发挥互联网、手机报、网络电视、远程教育等新媒体作用，把统计法的内容纳入各类网站法律知识竞赛、青少年网上法律知识大赛等活动之中。在普法网站、政府网及门户网站中，加大统计法律法规的宣传力度。其五，充分运用“12·4”全国法制宣传日和统计法颁布实施的纪念日，组织开展统计法主题的法制宣传日、宣传周和宣传月活动。

四、统计法制宣传教育情境要素的有效性

在统计法制宣传教育的情境上，要从以往的普法教育政府推进型、官员考核数字“政绩”型向改善法治环境、营造良好法治氛围转变，增强统计法制宣传教育情境要素的有效性。

第一，统计法制宣传教育的情境有效性与我国的普法模式相关。我国普法教育的模式属于典型的政府推进型，即普法教育是由执政党和政府统一策划、领导、组织和实施，从执政党中央、各级政府到街道办事处层层动员、全民参与，从机关、学校、企业、厂矿面面俱到，利用国家政权的力量，采用自上而下的方式持续不断地向民众普及法律常识的“普法运动”［8］。在改革开放初期，政府以政治动员的方式主动普法、民众在灌输式的意识形态教谕中被动学法，确有其必要性和合理性。随着社会主义市场经济和全球化的深入发展，我国普法教育面临的社会环境发生了巨大变化。到今年的“六五”普法启动之年，普法活动已开展了26年，数以亿计的公民接受了各种形式的法制教育，普法起到了一定的积极作用，从改革开放初期的中国人很少听说法律，发展到现在的法律进入普通百姓社会生活之中。各类纠纷靠法律解决，权益受侵害时要依法维权，逐渐成为更多民众的选择。随着普法环境与背景的深刻变化，普法模式也发生了一定变化，即更加关注普法对象的现实需求。为此，要把统计法制宣传教育当做一个系统工程，把法制建设、普法教育与人的素质的提高紧密结合起来，才能使越来越多的公民懂得相关法律知识，增强法律意识，学会依法办事，依法律己，依法维护自身的合法权益。

第二，统计法制宣传教育的情境有效性与各级领导干部的守法模范性和榜样性正相关。社会主义法制建设的环境，包括立法、执法、司法、守法、法制监督等不同环节。法制建设大环境的状况，特别是执政党、政府和干部守法的好坏直接影响着人们的法律意识，包括心理、情感、观念、态度和行为。因此，他们经常处于人们法律关注的重点，普法的重点对象首先就是党政干部。所以，地方、部门的党政领导干部的统计法律意识水平就对全社会的统计法制宣传教育具有示范效应。在目前官员考核主要依靠“政绩”、“数字”的习惯之下，各级领导干部人为干预统计工作、统计机构和统计人员弄虚作假等违法现象的出现就不足为奇。为此，就要在制度环境上进一步保障统计数据质量，完善统计机构，真正实现《统计法》规定的统计人员单独调查、独立报告、独立监督。

第三，统计法制宣传教育的情境有效性与统计工作理念、统计服务水平密不可分。以澳门地区为例，澳门统计普查局向社会宣传的口号是“统计服务全为您”，认为统计资料来源于社会，统计服务就应该回报社会;在实际工作中，除了为政府提供必要的统计资料外，更是把统计服务社会作为重点，向社会提供无偿统计服务，甚至为了向社会提供方便、快捷的服务，在工作日内相关机构中午也不休息并有专人值班。据统计，2004年查询统计资料的人群中，非政府机构占19%，政府机构占11%，而个人查询却占52%。另外，还印刷大量统计资料与刊物无偿向社会提供使用［9］。相比之下，我们的统计服务意识和水平制约着统计法制宣传教育的有效性。首先，我们的统计服务面不够广，主要服务对象仅限于各级党政领导、国家机关和科研人员。应当努力改变这种现状，以社会各类型单位、各阶层人士的需要为服务方向，努力开发新产品，适应社会需求，为社会各界提供更广泛的统计服务。其次，我国统计服务机构不健全，服务水平有限。目前，我们不具备专门的面向社会的统计服务机构和人员，而且也缺乏相应的经费，这严重影响了统计服务水平再上新台阶。为此，我们要实现统计资料的更广泛的开发利用，真正做到“统计来源于社会，统计服务于社会”。

随着《全国统计法制宣传教育第五个五年规划》顺利实施，“五五”统计法制宣传教育工作，无论是从内容上、形式上、规模上、参加人员的数量和层次上，均意义深远，作用明显，成效突出。为使统计法制宣传教育深入持久地开展下去，为“五五”乃至今后一个时期统计法制宣传教育工作的发展理清思路，更好地服务于统计工作，要按照《2011年全国普法依法治理工作要点》的要求，“加强法制宣传教育理论研究，认真总结‘五五’普法工作经验，研究探讨工作规律，为法制宣传教育深入开展提供理论支持。”

“六五”期间的统计法制宣传教育，要着力加强其工作的有效性，通过进一步学习、宣传统计法律法规，增强各级人民政府及其统计机构和有关部门、社会公众的统计法制观念;继续深化统计法的“法律六进”主题活动和重点对象的法制宣传教育;坚持法制宣传与法治实践相结合，深入推进统计系统的依法治理，在全社会形成学法守法用法的良好法治氛围，牢固树立依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导的理念，服务经济社会又好又快发展、促进社会和谐稳定。

［1］张来成，李超然.诠释统计宣传之道［J］.数据，2008，(10).

［2］凌峰.“统计法”成为热点的另类解读［J］.人民论坛·政论双周刊，2009，(13).

［3］中共中央政法委.社会主义法治理念读本［M］.北京:中国长安出版社，2009.

［4］中共中央文献研究室.十四大以来重要文献选编(下)［M］.北京:人民出版社，1999.

［5］安建.中华人民共和国统计法释义［M］.北京:法律出版社，2009.

［6］储著斌.社会主义法治理念教育中的大众传媒角色［J］.沙洋师范高等专科学校学报，2010，(3).

［7］彭拴莲.法律教育，还是法治教育［J］.思想理论教育，2004，(11).

［8］河北省社会科学基金项目课题组.对我国普法实践的几点理论思考［N］.光明日报，2011－01－09.

［9］戚艳华.借鉴澳门经验，提升统计宣传和服务水平［J］.青海统计，2006，(2).