“十二五”时期我国公共文化服务体系建设研究

罗云川 张彦博 （文化部全国文化信息资源建设管理中心 北京 100034）

阮平南 （北京工业大学图书馆 北京 100022）

公共文化服务体系建设是我国“十二五”时期推动社会主义文化大发展大繁荣的重要战略任务。“十一五”期间，党中央、国务院从全面建设小康社会、推进社会主义现代化建设的高度，把文化建设置于更加突出的位置，公共文化服务体系取得了快速发展和丰硕成果。在新的发展阶段，公共文化服务体系作为我国政府改善民生、建立健全“符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续”[1]的基本公共服务体系的重要组成部分，如何更好地建设、管理，如何更好地服务， 从而使发展成果惠及全体人民，还需要进一步认真研究、细化规划。“十二五”的蓝图已经绘就，“现在的关键就在于落实”[2]。本文对公共文化服务体系发展的历史、现状和新阶段的建设目标、基本框架和工作着力点作以分析探讨，以为公共文化服务体系在“十二五”时期的建设提供参考。

1 我国公共文化发展历程回顾

文化是对人类社会生活影响最为广泛、深刻的一种社会现象，它弥散于社会的每个角落，又延续在整个历史长河之中。在我国，文化的提法出自《周易·贲》 :“观乎天文，以察时变；观乎人文，以化成天下。”[3]在西方国家，文化一词源于古罗马拉丁语“cultura”，原意是培养、种植，其后逐步演变为与当今涵义相同的“culture”。关于文化的定义，迄今国内外已有200多种，其中以联合国教科文组织于1982年在《墨西哥城文化政策宣言》中对文化的定义最具有代表性：“文化可以被界定为由不同的精神、物质、智力和情感的特征赋予某一种社会或社群团体的复杂整体。它不仅是艺术、文学，而且包括信仰、传统、价值系统、人类的基本权利和生活模式。”[4]文化作为一个群体长期积累而形成的“生活样式”，具有公共性、多样性、层次性等特征。

我国社会主义文化发展伴随着社会主义革命、建设、改革进程的转变，可以划分为以下几个阶段：

1.1 革命文化阶段（新中国成立以前）

这个阶段文化发展的特征是：文化为革命服务，为推翻“三座大山”、建立一个新中国服务。毛泽东同志在这个时期关于文化的若干论述成为社会主义革命时期文化建设的指导思想。毛泽东同志在《在延安文艺座谈会上的讲话》中指出，文艺的中心问题“基本上是一个为群众的问题和一个如何为群众的问题”[5]231，“一切的文化或文学艺术都是属于一定的阶级，属于一定的政治路线”[5]240；同时，他在《新民主主义论》中提出，“民族的、科学的、大众的文化，就是人民大众反帝反封建的文化，就是新民主主义文化，就是中华民族的新文化。”[5]186

1.2 社会主义文化改造阶段（1949—1965年）

这个阶段文化发展的特征是：文化为政治服务、为社会主义改造服务。这个阶段延续和发展了毛泽东文化建设思想，并逐步明确了“二为”方向（即为人民服务、为社会主义服务）及“双百方针”（即百花齐放、百家争鸣）。经过大规模的社会主义建设，计划模式的文化管理体制初步形成。

1.3 文化革命阶段（1966—1978年）

这个阶段文化发展的特征是：以阶级斗争为纲，文化成为政治斗争的工具和附属品。文化领域的革命不幸成为“文化大革命”的发端，以批判《海瑞罢官》、《三家村札记》、《燕山夜话》为标志，一场在文化领域所谓揭发“反党反社会主义的黑线”运动迅速扩展到各个领域，并蔓延至全国。在打破旧思想、旧文化、旧风俗、旧习惯的指导思想下，中华民族的传统文化遭遇了几近毁灭性的打击。“文化大革命”结束后的两年内，在“两个凡是”的指导思想下，文化建设基本处于停滞状态。

1.4 文化的市场化改革阶段（1978—2001年）

十一届三中全会以后，我国进入全面改革开放的新阶段。这个阶段文化发展的特征是：以经济建设为中心，在文化单位推行市场化改革，通过“以文养文”、“多业助文”等方式解决文化单位经济问题，以大众文化为主体的文化市场得到了快速发展。这个阶段的文化建设主要以精神文明建设为主要内容，同时强调物质文明和精神文明，“坚持两手抓，两手都要硬”[6]。然而，由于文化体制改革过于依靠市场，这个阶段出现了文化建设经费严重不足、公共文化设施私营化等问题。同时，在市场经济快速发展、社会体制快速转型的形势下，文化建设的滞后和“文化大革命”对传统文化的巨大破坏，使社会上开始出现“一切向钱看”、“信仰危机”等问题。

1.5 和谐文化建设阶段（2002年至今）

2002年，党的十六大首次将文化事业和文化产业作为两个并列的概念提出，这是文化建设思路上的一个重大突破，标志着我国社会主义文化发展进入了一个全新的阶段。在这个全新的发展阶段，文化上升为国家核心战略之一，文化建设不再居于辅助或从属地位，而成为全面建设小康社会过程中政治、经济、文化、社会“四位一体”中的重要组成部分。在这个阶段，文化建设出现了很多“首次”，文化建设的重要性、建设思路、建设目标日渐清晰。党的十六届五中全会首次提出“构建公共文化服务体系”[7]；党的十六届六中全会首次提出“建设和谐文化”[7]；2006年，我国出台了第一个专门部署文化建设的中长期规划 《“十一五”文化发展规划纲要》[8]；党的十七大进一步把文化建设提升到前所未有的高度，提出“推动社会主义文化大发展大繁荣，兴起社会主义文化建设新高潮”[7]。在文化建设思路上，文化事业和文化产业“双轮驱动、两翼齐飞”，文化事业由政府提供保障，文化产业在市场中竞争发展。文化建设进入了新中国成立以来最佳的发展时期。

2 “十一五”期间我国公共文化服务体系取得的成绩和存在的不足

公共文化服务体系以实现公民文化权利为逻辑起点，是满足社会的公共文化需求，向公众提供公共文化产品和服务行为及其相关制度与系统的总称，是国家公共服务体系的有机组成部分[9]。“十一五”期间，公共文化服务体系建设取得了长足发展，一个覆盖城乡、以基层群众为主要服务对象的网络体系和建设机制初步形成。

2.1 取得的成绩

2.1.1 政策力度不断加强，建设思路逐步清晰。

在政策层面，党中央、国务院出台的一系列重大文件、中央领导的重要讲话均多次强调要加强公共文化服务体系建设。《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》中明确将“完善公共文化服务体系”作为“十一五”时期文化发展的重点工作[7]；党的十七大把建设“覆盖全社会的公共文化服务体系”作为实现全面建设小康社会的重要目标之一[7]；2007年中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》，对加强公共文化服务体系建设做出了专门部署[10]；胡锦涛总书记在2010年中共中央政治局第22次集体学习时，就文化建设予以专门论述，强调要“加快构建公共文化服务体系”[11]。经过多年的文化建设，我国公共文化服务体系在建设目标上，明确了保障广大人民群众基本文化权益，促进基本公共文化服务均等化；在建设原则上，逐步体现了公益性、基本性、均等性、便利性的“四性”要求；在建设重点上，确定了中西部、农村和基层为建设重点；在资金投入上，明确了公共文化服务体系建设的投入以政府为主导。这些政策和思路为公共文化服务体系的长期健康发展奠定了坚实的基础。

2.1.2 基层公共文化设施恢复公共属性，“免费开放”广受欢迎。

在公共文化服务体系构建过程中，各地公共文化设施逐步恢复了其公共属性，一些被转包经营的公共服务场所被政府收回，其公共文化职能得以恢复，一些文化建筑成为地区的标志性建筑。“十一五”期间国家通过中央财政和地方财政的共同投入，建立了统一标准的乡镇综合文化站，并逐步建立了城市文化活动中心和村文化室。2008年，全国各级博物馆、纪念馆、爱国主义教育示范基地实现免费开放；2011年，全国省级以上的美术馆、全国所有的公共图书馆、文化馆（站）已按要求基本实现了全面免费开放，这些均突显了政府加大财政投入、保障“文化民生”的决心和力度，得到了社会的普遍关注和广大群众的热烈欢迎。据统计，博物馆免费开放后，全国各地参观的人数大体是没有免费开放时的5～15倍[12]。

2.1.3 公共文化信息化发展迅速，数字服务网络初步形成。

“十一五”时期公共文化服务体系建设与信息化发展紧密结合，成效显著。在中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发的《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》中，明确提出了要加快现代科技应用步伐，提高公共文化服务的信息化、网络化水平[10]。《2006—2020年国家信息化发展战略》中也明确提出，要改善公共文化信息服务，加快文化信息资源整合，加强公益性文化信息基础设施建设，完善公共文化信息服务体系[13]。在这样的指导思想下，中央财政持续加大了面向基层的公共文化信息基础设施的投入力度，使公共文化服务体系的整体信息化水平得到了显著提高。文化信息资源共享、数字图书馆、数字博物馆、数字故宫、网上纪念馆等数字服务，突破了时间和地域的限制，使公共文化产品通过网络为广大基层群众所共享。

2.1.4 文化惠民工程深入人心，基层公共文化服务能力得到增强。

“十一五”期间，广播电视村村通、全国文化信息资源共享工程、乡镇综合文化站建设工程、农村电影放映、农家书屋工程等重点文化惠民工程，成为公共文化服务体系建设的推进器和重要抓手，有力地提升了基层公共文化基础设施水平，提高了基层文化单位的服务能力，增强了基层文化工作的活力。温家宝总理在2006—2011年的政府工作报告中均对实施文化惠民工程提出要求。目前，全国文化信息资源共享工程以基层和农村为重点，建立了覆盖国家、省、市（县）、乡镇（街道）、村（社区）的五级服务网络，截至2010年9月，服务网点达80万个，可提供服务的数字资源总量达到105.28TB，包括艺术欣赏、农业科技、文化教育、知识讲座、少儿动漫等各类音视频、图文资源，累计服务人次达到8.9亿人次[14]。这不仅有力地提升了基层公共文化单位的信息化基础设施水平，而且丰富了基层公共文化服务产品，成为“构建覆盖城乡的公共文化服务体系的基础工程、惠民工程、创新工程”[15]。

2.2 存在的问题

我国公共文化服务体系建设的起点较低、基础较为薄弱，体制、机制尚在逐步形成中。目前公共文化服务体系主要存在以下几个方面的问题。

2.2.1 各级政府特别是基层政府的重视程度和工作力度有待进一步加强

公共文化服务体系作为一项公益性事业，在推进过程中由于缺少“经济效益”的刺激，缺乏发展动力。一些地方政府单纯追求GDP、追求短期效应，在公共文化服务体系建设方面的积极性不高，“等、靠、要”思想较为严重；还有些地方政府只注重文化设施的标志性，而不注重可持续发展和有效服务。

2.2.2 公共文化机构缺乏整合与协作

公共文化涵盖的内容广、涉及的部门多。由于各行业系统、各地区部门条块分割、多头管理，使公共文化服务体系缺乏整体性和系统性，一些工作重复进行，同时一些基础性工作（如基层工作队伍的培养）又做得不够。特别是各系统间数字资源的整合较弱，难以满足基层群众的精神文化需要，没有最大化发挥出公共文化机构的协同效应。

2.2.3 基层运行保障不足

基层公共文化单位的资金、人员、管理等普遍缺乏长效的保障机制。目前虽然公共文化服务的场地已建立起来并配置了相应的设备设施，但基层公共文化单位缺乏运行公共文化设施的经费，缺少能够有效开展服务的合格馆员，个别地方公共文化服务设备被管理者挪作他用甚至据为己有。

2.2.4 公共文化服务与社会公众需求的契合度不够

一项对公共文化服务满意度的调研显示，约有4.85%的被调查者了解公共文化服务，18.45%的被调查者基本了解公共文化服，56.31%的被调查者只了解一点，20.39%的被调查者从来没有听过；同时，在对现阶段公共文化服务的总体评价调查中，15.53%的被调查者表示不满意，56.8%的被调查者表示一般满意，26.21%的被调查者表示基本满意，仅有1.46%的被调查者表示满意[16]。此外，一些基层公共文化单位的公共文化服务场地、设备设施闲置，开展的文化服务不能满足基层群众的真正需求；个别基层公共文化单位甚至违反规定，利用公共文化设施开展经营活动，严重破坏了公共文化服务的形象和声誉。从整体上看，目前我国公共文化服务的活力不强，对广大群众的吸引力还不够，整体水平较低。

3 “十二五”时期我国公共文化服务体系建设发展建议

3.1 深刻认识公共文化服务体系在全面建设小康社会中所发挥的作用

以人为本是科学发展观的核心要义。党的十七大报告中指出：“尊重人民主体地位，发挥人民首创精神，保障人民各项权益，走共同富裕道路，促进人的全面发展，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。”[7]建立健全覆盖城乡的基本公共文化服务体系，是围绕保障公民各项权益、促进人的全面发展这一目标作出的宏伟规划。在“十二五”规划纲要中，基本公共服务体系的建设重点被概括为：公共教育、就业服务、社会保障、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化、基础设施、环境保护9个方面[1]。与马斯洛的需求层次理论相对应，基本公共服务体系建设重点既保障了人的基本生存需求，也满足了人的安全需求和环境需求，还实现了人的发展需求和尊重需求（见图1）。公共文化服务体系聚焦于人的精神层面，对促进人的全面发展至关重要。随着社会经济的发展，人们在满足基本生存需求的基础上，精神层面的需求会不断增加，公共文化服务将发挥越来越重要的作用。

图1 与马斯洛需求层次理论相对应的基本公共文化服务体系层次

3.1.1 保障公民基本文化权利

公民的文化权利是继公民的政治权利、经济权利之后的又一项重要内容[17]。公民的文化权利主要包括4个方面：（1）享受文化成果的权利。随着物质生活水平的提高，人们对精神文化生活的需求日益增加。在我国社会实现温饱、走向全面小康社会的阶段，保障公民享受文化成果的权利是服务型政府应尽的义务和责任。（2）参与文化活动的权利。文化体现在精神生活、社会生活和物质生活之中[18]，公民参与文化活动不应是被动的接受过程，而应是作为文化活动的主体，自发、自觉、自愿地策划、组织和参与的过程。（3）进行文化创造的权利。文化本身是人类有意识地作用于自然和社会的一切活动及其结果，文化由人民创造。公共文化服务体系建设应该为社会公众提供更好地创造文化的空间与机制。（4）文化成果受保护的权利。对文化创造的成果予以充分的尊重和保护，是激发社会公民文化创造力的重要保障。

保障公民的基本文化权利，关键在于实现公共文化服务的均等。所谓均等，是指公民享受公共文化服务机会的均等。因此，公共文化服务体系建设的重点应聚焦于获得公共文化服务机会较少、较难的地区和群众。这也是“十二五”规划纲要强调公共文化服务体系建设“以农村基层和中西部地区为重点”的理由。

3.1.2 强化中华民族的文化认同

21世纪，伴随着网络的普及，各民族文化的交锋与交融日益加剧，以美国为首的西方文化强烈冲击着世界各国、各民族的传统文化，对中国特别是对中国青少年的影响尤为突出。从外来文化中汲取营养来强健本民族文化是科学的文化发展之道，但不加选择、失去判断力地接受外来文化则会对本民族的长远发展带来非常不利的影响。“文化是一个民族的精神和灵魂，是一个民族真正有力量的决定性因素，可以深刻影响一个国家发展的进程，改变一个民族的命运”[19]。中华民族的伟大复兴离不开中华文化的伟大复兴，而传承民族优秀文化、发展顺应时代的先进文化、共同构筑和认同中华民族共有的精神家园，是公共文化发展的必经之路和重要内涵。公共文化服务体系建设作为政府的首要职责，理所应当肩负起这一神圣的历史使命。

3.1.3 提升国家文化软实力

文化是社会生产力的重要组成部分。马克思在《1844年经济学哲学手稿》中指出，“宗教、家庭、国家、法、道德、科学、艺术等，都不过是生产的一些特殊的方式，并且受生产的普遍规律的支配。”[20]121在《哲学的贫困》中，他把“人类文明的果实”称作“已经获得的生产力”[19]152。在《1857—1858年经济学手稿》中，他认为“一切生产力即物质生产力和精神生产力”[19]173。当今世界，文化作为一种生产力，在世界各国综合国力竞争中的地位越来越突出。在政治上，文化成为国与国之间、民族与民族之间关系疏近的重要甚至是决定性因素，“由于现代化的激励，全球政治正沿着文化的界线重构。文化相似的民族和国家走到一起，文化不同的民族和国家则分道扬镳”[21]。在经济上，伴随世界经济从工业经济时代走向知识经济时代，人的因素日益突显，文化知识、文化价值、思维方式等构成了国民的核心能力，从而形成国家的核心竞争力。前英国首相撒切尔夫人曾经这样评价中国：“中国不会成为超级大国。因为中国没有那种可以用来推进自己的权力、削弱我们西方国家的具有国际传染性的学说。今天中国出口的是电视机而不是电视剧。”[22]不能出口“电视剧”体现出当前我国文化在国际上的影响力和传播力不够，无法真正成为国际舞台上的巨人。文化软实力的提升离不开国民整体文化素养的提升，离不开本民族对共有文化的认同、传承和发展。因此，提升国家文化软实力应成为公共文化服务体系在国家层面的建设目标。

3.2 公共文化服务体系的内容框架设计

关于公共文化服务体系的构成，国内许多学者和实践者进行了研究。有研究者认为，公共文化服务体系主要包括文化理论和文化价值体系的创新机制，公共文化设施和文化生态环境，公共文化服务事业的混合微观主体，法律政策支持体系和监管体制4个方面[23]。也有学者认为，公共文化服务体系主要包括先进文化理论研究服务体系、文艺精品创作服务体系、文化知识传授服务体系、文化传播服务体系、文化娱乐服务体系、文化传承服务体系、农村文化服务体系7个方面[24]。

本文在相关研究的基础上，根据公共文化服务体系发展的目标需求，提出公共文化服务体系建设主要包括政策法规体系、运行管理体系、产品供给体系、数字网络体系、基础设施体系和评估监督体系（见图2）。6个体系可以大致分为目标层、实现层、支撑层和监控层。

图2 公共文化服务体系建设内容框架

（1）政策法规体系 政策法规体系是公共文化服务体系的顶层设计和运行依据。政策法规中应明确公共文化服务体系的价值理念、战略目标、基本原则、工作重点、运行机制、组织和人才保障等内容。

（2） 运行管理体系 运行管理体系依托公共文化产品、数字网络和基础设施，通过各级公共文化机构实现政策法规体系设定的公共文化服务的战略目标和具体任务目标。

（3）基础设施体系 基础设施体系是指向社会公众开放、提供公共文化服务的场所、设施、设备。公共文化服务场所主要包括博物馆、图书馆、文化馆、纪念馆、美术馆、群众艺术馆、工人文化宫、青少年宫、儿童活动中心、文化中心、文化广场、剧院、公园等。

（4）产品供给体系 产品供给体系是指可向社会公众提供服务的公共文化产品及其生产和提供机制。公共文化产品既包括有形产品（如演出、图书），又包括数字产品（如音视频文件、电子图书）。公共文化产品可以是由文化系统创作与制作的，也可以是社会各领域、各部门单位提供的，还可以是社会公众在文化活动、文化创造中获取的。公共文化产品的价值属性要符合公共文化价值理念的要求。

（5）数字网络体系 公共文化数字网络体系是指依托数字化网络，实现公共文化产品的数字化加工制作、传输传播及公共文化信息的发布与互动服务的总称。随着网络成为文化传播的主要方式，数字网络体系建设成为公共文化服务体系建设的核心内容。

（6）评估监督体系 评估监督体系主要是对公共文化服务体系运行的目标一致性、效率、公众满意度、公共文化服务单位的执行情况进行监督和评价，并根据反馈信息对相关环节进行调整、完善，以不断提高公共文化服务的质量和水平。

3.3 “十二五”时期公共文化服务体系建设的着力点

3.3.1 纳入执政考核，推动各级政府加大公共文化服务体系的建设力度。

公共文化服务体系建设作为一项公益性事业，不能在短期内产生经济效益，但是能够对社会的协调、可持续发展及人的全面发展起到潜移默化的推动作用。在实际工作中，一些地方政府领导由于过分追求短期经济效益，缺乏公共文化建设的实际行动，把公共文化服务体系建设简单理解为公共文化的场地、设施建设。如此一来，不仅无法真正推动公共文化服务发展，而且会为公共文化建设带来负面影响。因此，各级政府应“树立正确的政绩观，要忠实实践党的宗旨，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋”[25]。笔者建议，应将公共文化服务体系建设与服务效果作为考核地方政府官员执政能力的一个重要方面，并将其纳入各级地方政府执政考核的核心指标体系，从而引导和推动各地公共文化服务体系的建设工作。

3.3.2 打破部门壁垒，实现“大文化”下的共建共享。

在“十二五”规划纲要中，公共文化服务体系建设包括各领域涉及的公共文化内容。国家应通过出台政策法规，加大公共文化产品特别是公共文化数字资源的整合力度，打破部门间、行业间的壁垒，形成合力，使公共文化服务的价值最大化。在具体操作层面，建议成立公共文化服务管理中心并将其作为公共文化服务体系建设与协调的核心节点。公共文化服务管理中心在相关政策法规的指导下，围绕公共文化服务体系的发展目标，具体推进、协调、管理和评估公共文化服务体系的建设与服务工作，应发挥如下作用：一是围绕国家公共文化战略目标分解具体工作任务目标；二是界定各节点的分工协作任务；三是实现资源的整合汇聚；四是促进信息互动交流；五是通过反馈信息不断优化服务网络。图3为将公共文化服务管理中心引入公共文化服务体系的机制示意图。

图3 将公共文化服务管理中心引入公共文化服务体系的机制示意图

3.3.3 加强信息技术应用，提升公共文化的传播力和影响力。

信息化已成为人类发展的时代特征和经济社会变革的重要力量，正深刻地改变世界政治、经济、社会和文化发展格局。“全球化、知识化、信息化、网络化的新时代逐渐到来，有别于以往工业革命的新型人类文明形态的形成过程”[26]。“十一五”时期，公共文化服务体系的信息化建设取得了长足的发展，但没有从根本上解决长期以来公共文化服务内容、管理、服务等方面存在的技术和方法缺陷，在信息技术条件下的新理念和管理模式尚未形成。在新的发展时期，进一步加强信息技术应用、建立信息技术驱动的公共文化服务新模式、提升公共文化的传播力和影响力、从而实现公共文化服务的跨越式发展，应当成为公共文化服务体系建设的重中之重。“三网融合”和“云计算”技术是目前公共文化服务体系建设最需要跟进并适时引入的技术。“三网融合”解决的是公共文化服务传播渠道的畅通问题。“云计算”体现的是开放、联合、共享、以人为本的理念与公共文化服务的建设理念相通相融，其引入能够有力提升公共文化数字服务网络的服务能力、管理能力和协作能力。图4展示了如何将“云计算”的软件即服务（SaaS）、基础设施即服务（IaaS）模式引入公共文化服务体系技术平台建设。

图4 公共文化服务体系技术平台建设引入“云计算”模式

3.3.4 聚焦运行服务，彰显公共文化的社会价值。

以民为本、服务于民是公共文化服务体系建设的根本出发点和落脚点。“十一五”期间，公共文化服务体系在基础薄弱、基层公共文化设施普遍匮乏的状态下，将重点放在基础设施建设上，成效显著。“十二五”时期，基层公共文化服务设施已具备一定的规模，应予以进一步健全、完善和提升，因此工作重心应适时转入以服务为重点，边服务、边完善基础设施的建设策略。公共文化服务体系建设应以基层群众对公共文化服务的满意度为核心和导向性指标。通过服务，让社会公众知道公共文化，了解公共文化，感受公共文化；通过服务，让全社会为公共文化服务体系的发展助力加油；通过服务，充分彰显公共文化的社会价值，使公共文化服务体系成为全面建设小康社会、实现文化大繁荣大发展的有力抓手和强大引擎。

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